二、土地所有权：“权利束”还是“绝对的、最高的权利”？（2）

　　为什么这本教材独独没有提到国家土地所有权呢？其含义一目了然：国家土地所有权是与生俱来的权利。它的确立方式和集体土地所有权及使用权，或其他一些土地权利大不相同。因此除了森林、草原和渔场以外，国家并没有制定相应的法律条款以确立国有土地的权属。此外，国家土地所有权还是稳定不变的权利。国家可以把国有土地的使用权分配给任何它中意的法人代表。过去法人在获得国有土地的使用权时，一般无需为土地使用权的流转赋税，但他们现在必须额外付出一定的费用、税金或租金，这样才能获取国有土地的使用权。只要遵照合法的土地征用程序，政府可以把集体土地所有权转变为国家土地所有权。至于中国实行的土地国家和集体所有制的理论背景，参见胡存智主编《土地登记理论与方法》第1卷，中国农业出版社，1998，第211~240页。该书第80页就国有土地的流转赋税问题给出了若干定义。这一现象在改革初期表现得尤为突出。有些地方政府自以为掌控了绝对的土地所有权，他们无视法律程序乱征土地，国家与农村集体之间的矛盾由此产生。下文第三小点将要谈到“国家与农村集体之间的矛盾”，这一部分提到的法律纠纷就是一个很好的例证。

　　国有土地和集体土地之间的界限何在？1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第一章第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着，如果人们想要证明自然资源的所有权属于集体所有而不是国家所有，那么集体就必须承担提供证据的重任。相反，在城市的郊区和农村地区（其中包括村民的“自留地”或“自留山”），除法律特别规定属于国家所有的土地以外，全部土地归农村集体所有。此外《宪法》还规定，城市市区的土地仍然属于国家而非集体所有。《宪法》第9条和第10条，参见《中华人民共和国宪法》，中国法律出版社，1999，第8页。在1988、1993年和1999年《宪法》的三次修订过程中，上述条款始终没有更改。1986年和1998年的《土地管理法》遵照了《宪法》中对所有权的相关规定。根据上述这些限定，我们大致可以勾勒出中国土地所有权的总体框架：自然资源和城市市区的土地原则上属于国家所有，而农村和城市郊区的土地则属于农村集体所有。然而随着中国经济体制改革的稳步推进，该法律体制的种种缺陷逐渐暴露无遗，这些缺陷有可能频繁地引发社会冲突。

　　中国的土地所有权主要存在三个方面的矛盾。第一，国家机构之间的矛盾。举例来说，政府部门是否拥有军事用地的所有权？对于地方政府使用的土地来说，它们的所有权是否就归属于当地政府呢？这些问题背后蕴涵的更深层次的疑问是——究竟哪一级政府部门代表了国有土地的所有权？第二，农村集体之间的矛盾。举例来说，作为生产队的后继者，自然村是拥有土地所有权的基本单位吗？对于一家乡镇集体企业兴办的砖场来说，它占用的土地是否也归集体所有？最后，国家与农村集体之间的矛盾。城市扩张将会对农村土地的所有权产生怎样的影响？农民开垦的荒地究竟属于国家所有还是集体所有？以下我将分三个小部分，一一阐明这三种矛盾导致的不同结果。另外特别提醒大家注意的是，我对所有权矛盾的划分并不是绝对的：除了国家机构之间、国家和农村集体之间、农村集体之间的三种矛盾以外，土地所有权还可能存在其他种类的矛盾。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。