二、中国土地权利概况（2）

　　1956年高级农业生产合作社成立，土地的所有权和管理权随之又发生了第二次重大转变。从那以后，土地私有制在中国事实上已经不复存在，土地全部收归国家和农村集体所有。直到20世纪80年代中期农村非集体化改革以前，土地政策基本上保持不变，有所调整的只有以下两方面内容：一是集体所有制的水平，二是私人使用土地的自由度。大跃进（1958~1960年）的彻底失败迫使中央领导人不得不分散集体土地所有权，将集体土地所有权由人民公社下放到生产队。1962年中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称农业六十条）中对上述内容有明确的规定。在土地使用方面，使用者个人的自由度随政治局势的变化而摇摆不定。1958年以前，中国农业以个体经济为基础，从事农业生产的集体组织——农业生产合作社——负责把土地分配给本社的农民，每个农民都分有一小块可供自己使用的土地（俗称“自留地”）。到了1958年，一场人民公社化风暴在全国农村中掀起，一夜之间，农业生产合作社合并成为更大的集体单位——人民公社，一切带有私有性质的自留地被全部收归集体所有。（但实际上由于地区间存在差异，全国各地可供种植的农作物也有所不同，这决定了中国的农业耕作或多或少都带有几分私有色彩；再加上土地的经营责任分散于各家各户，因而想彻底抹杀这种私有性几乎是不可能的事情。）农民以家庭为单位与合作社签订承包合同，这样他们必须以较低的指定价格向国家出售定额的粮食。至于超出定额的余粮，农民们则可以在市场上自由出售。1953年秋，对粮食等主要农产品实行“统购统销”的政策开始实行。大跃进时期和无产阶级“文化大革命”时期（1966~1976年），也就是“左倾”思潮走向极端的时候，这项待遇曾两度予以取缔，但随后又得到了恢复。参见Madsen,‘The Countryside under Communism’,pp?647-648?至于对土地的管理为何在私有化和再次集中化之间摇摆不定，其具体原因可参见Anita Chan,Richard Madsen,and Jonathan Unger,Chen Village under Mao and Deng,2nd edn?(Berkeley:University of California Press,1992),pp?19-27?

　　1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，标志着经济体制改革的开始。20世纪80年代初，继几个地区的先行试验之后，家庭联产承包责任制开始在全国农村范围内进行推广。这样，广大农村地区又回到了集体化以前以家庭为单位的私营农作方式。政府最初规定农户土地承包经营的合同期为5年，到了1984年，这一期限延长到了15年。当年的农业大丰收（粮食的总产量超过4亿吨）不仅打消了中国共产党内部思想保守人士的所有顾虑，而且还为家庭联产承包责任制向林业、畜牧业和渔业推广提供了充分合理的依据。为了稳定农村土地集体所有制，中国政府又在1993年将土地承包期限延长至30年。参见Yuk?shing Cheng and Shu?ki Tsang,‘Agricultural Land Reform in a Mixed System:The Chinese experience of 1984-1994’,China Information,Vol?10,No?3/4(1995/6),p?44?和Erwin M?Reisch,‘Land Reform Policy in China:Political Guidelines and Tendencies’,in Eduard B?Vermeer(ed?),From Peasant to Entrepreneur:Growth and Change in Rural China(Wageningen:Pudoc,1992),pp?15-16?由于绝大多数的土地承包合同于20世纪90年代末到期，1998年政府修改了1986年制定的《土地管理法》，以此作为家庭“第二轮承包”的法律依据。与实行农业体制改革后的第一轮承包相比，政府在第二轮承包中更加注重合同的个性化、标准化和合法化。

　　1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》规定，家庭土地承包合同的确切期限为30年。但是地方政府普遍感到，这一期限其实并不能满足农民对土地的使用需求。比方说和农业用地相比，森林、草原、荒地等其他一些土地资源所需要的投资期往往较长。全国人大常委会经内部讨论决定，有必要就此制定更为具体的细则。为此，2002年出台的《农村土地承包法》规定：“草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门的批准可以延长。”参见胡康生编《中华人民共和国农村土地承包法释义》，法律出版社，2002，第174页。由于国家并没有就荒地制定专门的法律，因此这条法规的后半部分就成为荒地承包期限的依据，即人们可以把荒地视作特殊林地，其承包期限经有关部门的批准可以适当延长。

　　土地承包制取代了集体主义体制下硬性指派的人民公社制度，它将农业生产私有化了。经过了二十多年的改革，中国经济正朝着市场经济的发展模式转变。但是在三大生产资料中，只有资金和劳动力实现了私有化，土地的所有权仍然牢牢地掌握?国家和集体的手中。中央政府决定贯彻马克思列宁主义思想，继续保持土地的国家和集体所有制。随着农业体制改革的进行，农村土地集体所有制的内容发生了变化。随着人民公社制度的逐步解体，乡（镇）、行政村和自然村（或村民小组）取代了人民公社及其下属的行政单位——生产大队和生产队。至于学者们如何看待土地所有权和管理权的这些变化，他们的研究工作都取得了哪些成果，则是以下章节将要讨论的内容。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。