四、本书的结构（2）

　　与耕地（或说是农田）的家庭联产承包责任制一样，国家推行的草原承包制也存在某种程度的“有意的制度模糊”，只是二者的起因略有不同而已。我在第三章中明确指出，国家的草原政策和草原承包制度之所以没有取得成功，主要原因之一是有一项制度不符合当前的社会经济因素，那就是1985年全国人大通过的《草原法》。我将在文中阐明，《草原法》是法律社会学上所谓“象征法”的一个典型案例，我给它一个名称叫作“空制度”。“空制度”中包括了一些未在社会上形成普遍共识的规则，但它又巧妙地保证社会行为者不会因此受到任何影响。一般说来，“空制度”是在敏感的政治问题上，不同利益集团之间相互妥协的产物。原本持反对态度的利益集团之所以对它表示满意，是因为这一制度实际上并不具有任何效力；而决策者的努力也得到了回报，因为他们推崇的规则得以顺利地和新制度融为一体——融合的产物可能是一部新颁布的法律，一个新成立的政府部门，或土地所有权的某些特殊规定。《草原法》就是经历了这样一场政治争论后双方妥协的产物。这场争论的焦点是草原究竟属于国家所有还是集体所有。和农田集体所有制不同，除非农村集体能够提供证据，草原、森林和荒地一般都属于国家所有。由于草原的集体权属缺乏法律保障，国家往往理所当然地将草原纳入国有资产。这一现象在游牧民族聚居的辽阔草原尤为常见，因为那里牧民使用草原的方式十分灵活，他们常常需要随季节的变化四处迁移，所以确定这些草原的集体权属原本就是一件非常困难的事情。但随着时间的推移，无论是传统的游牧部落还是农村集体都开始意识到问题所在，他们认为自己使用的草原应该归集体所有。草原所有制的结构隐晦不明，公共产权的制度又未能得到澄清，这就是国家的草原政策和草原承包制之所以失败的一个主要原因。

　　我在第四章中写道，和农地产权制度相比，森林的产权制度既不为社会普遍接受，也不具备任何的合理性。为什么这么说呢？第一个原因来自森林资源自身的特性。森林资源的管理和经营通常具有以下这些特点：一是收益周期长；二是很难阻止其他人使用森林（即产权的排他性低）；三是交易成本高；四是外部效应存在的可能性。第二个原因，对于大部分农民来说，耕地是社会保障的基本手段之一；而森林却不同，它充其量只是人们的副业。因而从经营到估价，森林和耕地之间存在着相当大的差别。第三个原因，根据相关法规，森林的所有制形式不同于农田。农田原则上归集体所有，而除非特殊情况，森林一般属于国家所有。

　　森林所有制缺乏可信度，这表现在经营措施不善和社会冲突不断这两个方面。经营不当不仅导致森林状况恶化，而且由于人们非法将林地挪作他用，森林的面积也在不断缩小。后一种现象已经达到了相当严重的程度，以致中央政府不得不于1998年颁布行政命令全面禁止毁林开垦。尽管如此，统计数据显示在那些早已开展毁林开垦活动的地区，征占林地的现象并未因禁令的出台而有所减少。自20世纪80年代初森林登记发证制度启动之时起，有关森林权属的纠纷就成为一个特别值得关注的问题。我在这里想专门以林地权属为例，就第二章涉及的一些问题做进一步的阐释。现有的法律制度严重阻碍了森林登记的顺利进行，因为该制度在处理农村集体对林地的要求以及林地的争议问题时，不能提供连贯一致的指导方针。此外农业集体化运动结束以后，林地的征占用事件层出不穷，因而想要弄清农业集体化之前的林地权属证明就变得异常困难。在中国，这个问题长期以来得不到人们的重视，有些人甚至认为这样的问题根本就不存在。征占林地的事件频繁发生，森林的重组工作常常只能起到掩人耳目的作用。虽然我们无从了解这些重组对森林管理造成了怎样的影响，但森林的经营管理由此受到影响却是不容置疑的事实。当国家承认人们在习惯和历史上对森林的要求时，情况变得相当错综复杂。我在第四章里着重分析了两个实例，它们正是这一复杂性的集中体现。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。