四、本书的结构（3）

　　第五章研究的对象是荒地及其相关政策。无论是从生态学的角度来说，还是从管理和所有制的结构上看，荒地作为一种自然资源通常处于森林和草原之间。中国目前仍然拥有大量未开发的、贫瘠的、易受侵蚀的土地。为了充分利用这些土地资源，中央政府推行了所谓的“四荒”拍卖政策。这项政策堪称土地管理方面的一大创举，它鼓励开发闲置的土地资源，改善生态环境，此外还能增加农民的收入。荒地政策也许可以为土地集体所有制带来翻天覆地的变化，这不仅因为拍卖政策把荒地的所有权空前商业化，而且这一举措还将为所谓的城乡差别画上句号。过去，社会团体无权使用农村的土地；但是现在，各团体可以通过荒地拍卖获得土地的使用权。这些社会团体包括城市的干部和企业家、国家机关、企业公司，甚至国外的投资商等等。国家希望通过荒地使用权的商业化和私有化，一方面实现低成本高回报的再分配工作，另一方面促进这一边际资源的繁荣发展。但是与此同时，决策者和学者也觉察到了潜在的危机：“四荒”拍卖政策不仅加剧了农村的贫困现象，而且缺地少地的农民数量也在不断增长——这些农民已经足以构成一个新兴的社会阶层。本章将就“四荒”拍卖政策的社会影响展开分析，并考察它在中国农村土地集体所有制中的相对重要性。为此，本章选取了一些来自宁夏回族自治区的个案，我曾在那里的村庄展开调查研究。我的中心论点是：在土地权利改革和商业化的过程中，荒地政策发挥的作用和人们的预期目标并不一致。而且我们还可以预见，即便是在将来，它也不太可能达到这样的目标。因为无论制度本身还是社会经济状况都不容许上述转变的发生。更糟糕的是，在宁夏回族自治区的这一典型案例中，“四荒”拍卖政策不仅是一个彻底失败的举措，而且这项举措还在广大农民中激起了极大的不满。

　　从某种程度上说，森林、草原和荒地这些自然资源有着相似之处：它们通常都属于边际性的自然资源，具有长期的经济效益；而在中国特定的背景之下，社会对它们又有着较大的需求。这种情况一方面很容易导致资源的浪费，另一方面也会加剧农村的贫困现象。根据公共财产的理论，使用者如果组成团体共同对边际性的自然资源进行管理，那么这样的管理方式不但可以节约成本，而且还有助于在保护自然环境前提下的可持续发展。有关这种理论的前提和见解，我将在第六章中专门进行论述。但是由于家庭联产承包制的普及，再加上决策者担心一旦土地的使用权和所有权实现了公有化，投机取巧、坐收渔利、环境恶化等一系列现象也会接踵而至。因而中国农村土地集体所有制改革的总体趋势仍然是朝着集体化或半私有化的方向发展。1998年长江流域的洪涝灾害，过去数年内沙尘暴的爆发次数急遽上升——这些现象说明中国政府当前的自然资源政策存在着严重的缺陷。因此，当务之急是适当调整土地产权制度的设置，而不是通过家庭承包制加深土地的集体化或私有化程度。考虑到中国的自然保护区幅员辽阔且管理费用不菲；考虑到森林、荒地和草原承包制落实过程中出现的重重障碍，上述工作就显得尤为重要。第六章主要以两个村庄的草原管理为个案，针对它们的集体经营方式进行研究。我在这里想要探讨的问题是，在对自然资源（特别是草原）实施管理的过程中，公有财产分配所蕴涵的政治性、可能性和局限性。我们会发现，财产公有制并不是解决自然资源管理问题的万金油。有关自然资源的地区冲突时常压倒村委会的力量，阻碍了资源管理工作的顺利进行。当各地对中草药材的激烈争斗达到了白热化阶段时，这一现象尤为引人注目。

　　全书的结论部分回顾了土地所有权和产权方面最新的争论焦点及研究成果。我在最后章节中指出，在农村土地集体所有制改革中，政府“有意的制度模糊”取得了非常卓越的成效。但是，这一成果进一步阻碍了农村集体土地所有权的澄清、维护和登记，最终将加剧社会的不稳定因素。因此，我们需要特别关注2001年4月出台的新《物权法》草案以及2007年3月颁布的《物权法》，因为其中一些条款直接关系到农村集体的土地所有权问题。

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。