一、调整与分散：土地是维护社会安定的手段？（4）

　　本章探讨的主要问题是，哪些全国性的制度安排造就了农地产权制度的可信度？首先我将回顾国家政策和法规制定的整体历程。中国农业实现非集体化以后，这些政策和法规形成了当前农业用地（或耕地）的所有制架构。而在讨论耕地的所有制架构的过程当中，我有时还会参照森林、草原、荒地等其他土地资源的制度问题。为了总体把握政策和法规的变迁过程，我采取的研究方法是考察政府意愿的变化过程。政府意愿往往随着时间的流逝不断改变，它主要体现在政治争论或成文的法规及政策之中。此外，我在撰写本章时还有意遵循了如下三个原则：第一，尽可能关注政策和法规的制定过程而非实施过程；这个目标其实很难实现，因为政策和法规的制定和实施过程通常错综复杂、相互牵连。可参见Merilee S?Grindle(ed?),Politics and Policy Implementation in the Third World(Princeton:Princeton University Press,1980),pp?7-8.第二，尽可能将分析的对象集中于中央的政策和法规；第三，在前二者的基础上，研究两个对象之间的关系——制度安排和耕地（或农田）的预期可信度。

　　之所以特意强调上述三个原则，我的理由如下：首先在政策和法规的制定过程中，中国地权制度的现有格局方才得以确定。而政策和法规的制定是一个极其复杂的过程，以往人们对这一过程的研究又相对不足，因此这里有必要单独对它们进行考察。此外通过第二章中对一些相关法律案例的分析，我将证明中国地权制度在农村基层造成了深远的影响。其次从本质上说，农村基层一系列问题的根源都在于中国地权制度的法律和政治架构。我们只有从国家的土地政策和相关法规入手，才能弄清农村基层究竟在哪些环节出现了问题。最后，虽然地权制度在农村经济中占据着非常重要的位置，但它毕竟不是后者的全部。为了回答戴慕珍(Jean C?Qi)和安德鲁R26;瓦尔德(Andrew G?Walder)提出的一个大问题，即怎样的制度安排才能促成“欣欣向荣的农村经济”，参见Jean C?Oi and Andrew G?Walder,‘Property Rights in the Chinese Economy:Contours of the Process of Change’,in Jean C?Oi and Andrew G?Walder(eds?),Property Rights and Economic Reform in China(Stanford:Stanford University Press,1999),p?2?我们必须同时考虑工业部门和土地产权规划等其他因素的作用。但这个问题并不是我研究的中心问题，有兴趣的读者可以在未来继续探求它的答案。（乡镇）企业的产权和土地所有权之间存在着明显的相似之处。比如说基思（Ronald C?Keith）指出，“对乡镇企业的限定缺乏严谨性，私人企业也可以堂而皇之的以集体企业自居（这就是所谓的‘红帽子企业’）”。他还提醒人们注意，“对当前的产权进行细分可能会引发社会冲突，导致严重的政治和社会后果”。参见Ronald C?Keith,China?s Struggle for the Rule of Law(New York:St Martin?s Press,1994),pp?137-141?前文提到戴慕珍(Jean C?Oi)(转下页注)

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。