3、国家与农村集体之间的矛盾

　　农村集体土地所有权的模糊特性还在国家和农村集体之间引发了矛盾。这些矛盾大多产生于下列两种情况：一是农村和城市的交界处，即农村集体所有土地与国有土地之间的交界地带；

　　二是国有森林、草原和荒地同农村集体所有森林、草原和荒地的交界部分。

　　修订后的《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，而城市郊区的土地则属于农村集体所有。但是这样的划分方式其实并不那么绝对。由于城市的范围不断扩大，许多过去归集体所有的土地都被纳入了新建城区的范围之内。随着房地产业的飞速发展，在没有办理土地产权转移手续的情况下，地方政府经常挪用甚至成片出售集体土地。如果想在农业用地上兴建工厂、办公楼、公寓等建筑，必须得到有关部门的审批，而一些干部却利用手中的职权，在他们的任期内大肆进行权钱交易，为腐败大开方便之门。参见David Zweig,‘The?Externalities of Development’:Can New Political Institutions Manage Rural Conflict??,in Elizabeth J?Perry and Mark Selden(eds?),Chinese Society:Change,Conflict and Resistance(London:Routledge,2000)?另一方面，虽然法律并未规定乡（镇）政府和村委会的领导人就是农村集体土地所有权的合法代表，但某些干部经常以个人的身份出售土地。其结果是腐败分子通过出售农业用地以牟取暴利，而村民们则不得不背井离乡，四处漂泊。然而，如果没有遵循一定的法律程序，那么农村集体出售给城市的土地理论上仍然归农村集体所有。基于这个理由，有的全国人大代表提出，国家应该修订《土地管理法》，并就“城区”和“郊区”这两个概念进行重新定义。然而这些提案最终都石沉大海，因为如果想要通过这些提案，国家首先必须对《宪法》进行修改。参见《中华人民共和国宪法》第10条，中国法制出版社，1996，第8页。和《土地管理法》（修订案）第8条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。以及全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第58~59页。“城市”和“市区”这两个概念之间的差别也相当的模糊不清。根据人大常委会法律委员会的解释，“城市”指的是“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。相反，“市区”则必须界定为建成区而非规划建设区。参见《部分专家、学者、律师和科研人员来信对土地管理法（修订草案）的意见》，人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第395页。此外，法律委员会还提议，国家应该对“农业用地”、“建筑用地”和“土地”这些概念做出更为明确的法律定义。参见李伯勇《全国人大常委会法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第9届全国人大常委会第3次会议上的讲话（1998年6月24日），第3页。

　　在国有森林、草原、荒地和集体森林、草原、荒地的交界处，国家和农村集体之间也存在许多矛盾。然而引发这些矛盾的原因同耕地的情况还不太一样，因此我将在下文单独列出一个章节，详细讨论这些矛盾的由来。在此，我只想就此类所有权争议的背景发表一些简单的看法。国家和农村集体之所以常常在森林、草原和荒地的问题上争执不休，其根源来自《土地管理法》、《森林法》和《草原法》的相应条款。上述三项法律规定，除非可以证明森林、草原和荒地属于农村集体所有，否则这些自然资源都属于国家所有。而这正是问题的症结所在。因为农村集体通常无法出具合法的所有权凭证，证明这些自然资源的所有权归属于农村集体。况且即便农村集体过去曾握有类似的凭证，这些证据常常也会在历次政治运动中遗失。

　　一旦农民开垦并使用了森林、草原或荒地，那么随着时间的流逝，他实际上就拥有了土地的习俗权，尽管这项权利并没有形成书面证明。这一情况在贵州省和云南省的一些边远山区尤为常见，这些地区的乡村通常以林木种植为业，村民靠伐薪和种植林副特产品为生。比方说可以参见Emily T?Yeh,‘Forest Claims,Conflicts and Commodification:The Political Ecology of Tibetan Mushroom?Harvesting Villages in Yunnan Province’,The China Quarterly,Vol?161(March 2000),pp?264-278?在黑龙江、内蒙古、新疆等边疆省份，那里的森林和草原也存在类似的情况。很多村民自1949年以前就定居于此，然而土改运动过后，他们突然发现自己丧失了土地的所有权，所有的土地一夜之间都变成了国家级的自然保护区。尽管政府大力支持垦荒计划，然而无论是在农业集体化时期（1956~1978年），还是在改革开放之后，对于垦荒者和农民集体承包开垦的荒地来说，它们的权属问题至今仍然没有得到解决。同注①，第352页。至于草原和?地的土地所有权问题，也可参见施文正《草原与草业的法制建设研究》，内蒙古大学出版社，1996，第43页。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。