2、农村集体之间的矛盾

　　《土地管理法》在修订过程中，围绕集体所有权而非国家所有权这个问题，全国人大常委会内部的争论最为热烈。在当今的中国，“集体”这个词就像个谜一样。由于对“集体”的含义理解不同，农村集体与国家之间、农村集体之间已经产生了激烈的争论。为了理解“集体”一词模糊性的孕育过程，我们首先有必要回顾一下历史。

　　现有的农村土地集体所有制直接继承了原先的合作社和人民公社制度。过去，人民公社制度按级别分为三个层次：人民公社、生产大队和生产队。为了应对大跃进带来的灾难性后果，中央政府将生产资料（农田、牲畜、农具等）的所有权分配给上述三级集体单位所有。从1959~1962年，中央领导人始终在一个问题上犹豫不决，即拥有土地所有权和核算权的基本单位究竟是生产大队还是生产队。中共领袖毛泽东希望政府能加大对土地的控制力度，因而他强烈赞成生产大队掌控土地的所有权。然而中央内部的温和派则反驳说，如果生产队（其实就是自然村）不能行使土地的所有权，那么农民就会认为他们不是土地的主人，种地耕田的积极性也会随之下降。经过长达三年的争论，到了1962年9月，中共中央在北京召开了党的八届十中全会，会议通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，这就是众所周知的《农业六十条》。该条例规定，生产队是农村土地的基本所有者和核算单位。生产队是人民公社中的基本核算单位。……生产队范围内的土地，都归生产队所有……集体所有的山林、水面和草原都归生产队所有。如果想要进一步了解中央领导人对集体土地所有权的讨论，参见Peter Ho,‘The Clash over State and Collective Property:The Making of the Rangeland Law’,The China Quarterly,Vol?161(March 2000),pp?247-249?也可参见中国共产党中央委员会，1961年3月，《农村人民公社工作条例（草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第23卷，国防大学出版社，1986，第454页。和中共中央八届十中全会，1962年9月27日，《农村人民公社工作条例（修正草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第24卷，国防大学出版社，1986，第141~142页。接下来的20多年里，《农业六十条》是诠释农村土地集体所有制结构的根本性文件（参见图1-2）。

　　图1-2农村集体土地所有权变迁图示（农村所有的土地都为农村集体所有，而非国家所有）

　　到了20世纪80年代初，人民公社制度不复存在。乡（镇）取代了人民公社，行政村取代了生产大队，生产队则代之以自然村或村民小组。由于地区间的差异和历史的变迁，这一概述还存在例外。人民公社制度解体之后，若干个自然村逐步由一个行政村进行管理，而自然村则掌管着其下的数个村民小组。但是自然村和行政村之间的差别常常并不那么明显，而村民小组也往往和自然村相重合。如果原先的人民公社由两个而非三个行政层次构成，那么上述这些情况就很可能出现。《农业六十条》第2条也规定：“人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”参见中共中央八届十中全会，1962年9月27日，《农村人民公社工作条例（修正草案）》，引自中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中共党史教学参考资料》第24卷，国防大学出版社，1986，第137页。还要提醒大家注意的是，虽然“自然村”这个词在中国大量官方和非官方的文件中频频出现，但它并不是正规的法律术语。我将在第六章中具体阐述村民小组和自然村的混乱状态，详见下王庄的相关内容及其注解。经过这一系列的变革之后，一个非常关键的问题是：作为农村土地的基本所有者，生产队的地位发生了怎样的变化？修订后的《土地管理法》对集体土地所有权的描述如下：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”参见第8条，同注①，第2页。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”参见第10条，同注①，第2页。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。参见《土地管理法》（修订案）第8条和第10条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。为了给农村集体土地所有权下定义，起草者在修订后的《土地管理法》中制定了相当详细而且周密的条款。尽管如此，该法律的出台似乎并没有改变人民公社时期的所有制结构。换句话说，除了那些在1962年《农业六十条》颁布前已经成为人民公社和生产大队所有的土地，乍看之下，农村土地的基本所有者仍然是生产队的继任者——自然村（或村民小组）。但是在这一表象之下其实大有文章可作。深入研究修订后的《土地管理法》的相关条款之后我们就会发现，原本属于生产队的土地所有权到了自然村的手中就不再明晰。实际上，该法律根本没有给出集体土地所有权的明确定义。尽管全国人大常委会法律委员会所作的数次释义都相当重要，但是只要“集体”这一概念仍然处于含混不清的状态，那么问题就无法彻底得到解决。法律释义对此做出了三条规定。首先，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”意味着，该土地“属于行政村农民集体所有”。其次，“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有”意味着，如果“该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。”第三，“已经属于乡（镇）农民集体所有的”相关法规意味着，“在人民公社时期，公社一级掌握的集体土地仍然属于乡（镇）农民集体所有”。参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第65~66页。同国家土地所有权一样，此处问题的症结在于：究竟谁是土地的合法所有者？

　　根据修订后的《土地管理法》的定义，国家将土地的所有权授予农民集体或者集体经济组织，至于“乡（镇）集体经济组织”、“村民委员会”和“村民小组”，它们只拥有土地的经营权和管理权。然而由于该法律并没有给出农民集体或者集体经济组织的定义，法律没有对任何一个概念做出定义。修订前的《村民委员会组织法》第5条只是宣称：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。”参见《中华人民共和国村民委员会组织法》，中国法律出版社，1998，第2页。因此我们无法确定，从事土地经营和管理的机构是否同时拥有土地的所有权。借用一位中国学者的话来说：虽然法律规定农村中的农民集体是土地的所有者，但是对于代表农村集体的组织或者成分，法律并没有给出明确的定义。法律规定，集体经济组织和村民委员会仅拥有经营和管理土地的权利，这并不意味着它们就是土地的合法所有者，也不是说它们可以合法的行使土地的所有权，并从土地的所有权中收益。参见徐锋《股份合作与农业土地制度改革》，《农业经济问题》1998年第5期，第22页。徐锋并没有提到村民小组的管理和经营权。原因是他的文章完成于《土地管理法》（修订案）出台之前，也就是说法律尚未对这些权利做出明文规定。相关著述也可参见黄祖辉和陈欣欣《农地产权结构和我国的家庭农业》，《农业经济问题》1998年第5期，第19页，以及王存学、马骧聪、黄明川和李生《农业法律体系建设基本问题》，《法学研究》第18卷1996年第6期，第72页。图1-2展示了中国土地集体所有制的变迁过程。1962年颁布的《农业六十条》昭示着农业集体化的开始，而20世纪80年代中期兴起的非集体化改革则宣告了整个集体化过程的终结。

　　实际上在《土地管理法》修订案的审议过程中，全国人大已经着手讨论“集体”定义的模糊性问题。全国人大常委会法律委员会副主任委员李伯勇承认，集体土地所有权的相关法规亟须调整，因为“全国人大常务委员会注意到，人们并不清楚谁代表农民集体的土地所有权”参见李伯勇《全国人大常委会法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第9届全国人大常委会第4次会议上的讲话（1998年8月24日），第3页。。然而专就这个问题而言，修订后的《土地管理法》并没有对1986年的《土地管理法》做出多少改动。大家也许会有这样的疑问：为什么集体土地所有权是一个如此敏感的话题，为什么中央政府有意避免对集体土地所有权的性质做出界定？

　　法律的不确定性是当前中国地权结构的主要特点。这里我们更关注的问题，即本章的中心论点是——这一不确定性很大程度上来自中央政府的主观意愿。中央政府之所以采取这样的做法，他们有自己的道理。一方面，生产队无法有效保障其自身的土地权利，尽管它们依法享有土地的所有权。更高级别的行政单位（生产大队、人民公社，或地方政府）常常以所谓的经济发展为由，在不给予任何经济补偿的情况下非法占用生产队的土地。由于这些单位长期使用土地并对土地投入了大量的资金，因而除非彻底取消这些上级机关，否则土地的基本所有者——生产队——不可能重新获得土地的所有权。关于这一点，我将在第二章中展开具体论述。另一方面，随着地价的不断上升，丧失土地的自然村或村民小组逐渐开始关注他们先前的土地权利。如果人民公社时期的所有制结构在非集体化改革后依然有效，那么自然村或村民小组就会通过法律手段争取它们应有的土地权利。这样一来，土地权属问题有可能?引发大规模的社会冲突。

　　中央政府希望通过维持集体土地所有权的模糊性，在社会经济和法律的发展过程中化解各级集体（自然村或村民小组、行政村及乡镇）之间的矛盾。读者可能会对此表示反对，因为正如迪克斯(Anthony R?Dicks)在谈论中国的司法体制时提到的那样，除了相互抵触的法规以外，“少数冲突”显然依旧存在。参见Anthony R?Dicks,‘Compartmentalized Law and Judicial Restraint:An Inductive View of Some Jurisdictional Barriers to Reform’,in Stanley B?Lubman(ed?),China?s Legal Reforms(Oxford:Oxford University Press,1996),pp?90,102?安东尼R26;迪克斯（Anthony R?Dicks）将其归因于中央和地方政府机构采取的“司法限制”。然而不容置疑的事实是，农村土地集体所有制所蕴涵的各种危机已经到了一触即发的程度。从本章开篇引用的一段话中，我们就可以看出问题的严重性：“不知不觉中，土地的所有权似乎从自然村转移到了更高一级的集体单位手中。”自家庭联产承包责任制推行以来，实际情况已经证明，这位政府官员的顾虑并非杞人忧天。当农民签订农村土地承包合同的时候，在乡（镇）政府的领导和管理下充当正式发包者角色的，通常是行政村而不是村民小组或自然村。1997年中共中央政策研究室进行的一项调查显示，在所有发包给农民经营的土地中，60?5%的土地发包者为行政村。村民小组占32?3%，乡镇占1?1%，其他则为3％。参见王慧敏《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，第56页。此外当农村家庭人口数有所变化，土地的再分配工作势在必行时，行政村的相应机构（村民委员会和村民代表）可以依法行使土地再分配的权力，而自然村则被排斥在该项权力之外。或村民代表。参见《土地管理法》（修订案）第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第209页。

　　在这个极其敏感的话题上，官方和学术界各持己见。当全国人大常委会开会审议《土地管理法》修订案的时候，部分代表认为，国家应该同时把土地的所有权授予行政村和自然村。中共中央政策研究室在提交给全国人大常委会的建议中谈到：“现在公社已经改为乡（镇），大队已经改为村民委员会，生产队已经改为村民小组，农村已经没有什么合作经济组织。将集体所有的土地具体规定为村民委员会和村民小组所有更切合实际。”参见《中央有关部门、群众团体对土地管理法（修订草案）的意见》，引自全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第338页。在和一些专家、学者、法学家和研究员的通信中，《土地管理法（修订草案）》的起草者们也表示，他们赞同国家将土地的所有权授予村民小组，参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第395页。另一方面，我们发现有些提案非常激进，它们也许直接和自然村的土地要求紧密相连。比如浙江省的有关提案指出，“目前有的镇已经打破了自然村（村民小组）的界限……如果允许村民小组有所有权，目前的村镇规划可能难以执行，这对当地的经济发展很不利。”参见《浙江省有关单位和人员对〈土地管理法（修订草案）〉的意见》，引自全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第366页。为了收归土地的管理权，一些人建议“土地管理法将集体土地的三级所有改为二级所有”。换句话说，“即不规定村民小组对集体土地的所有权，或者规定三级所有但由村一级统一管理”参见《浙江省有关单位和人员对〈土地管理法（修订草案）〉的意见》，引自全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第366页。。废除村民小组的土地所有权显然有助于土地登记和空间规划的开展，因为全国行政村的数量仅为74万个，而自然村的总数则高达150万个。然而一旦政府没收了自然村的土地，参见《中国统计年鉴（1998）》，中国统计出版社，1999，第379页。这样做不知道会给社会的稳定造成多大的影响。

　　浙江省的相关提案非常重要。因为该省不但社会经济发展速度较快，而且它还是土地改革的先头阵地，多种不同的土地租赁形式都曾首先在该省试行推广。当地政府利用中央政府推行的“有意的制度模糊”，强制推行一种新的地权制度，其目的在于以自然村作为土地所有权的最基本单位来取代目前的土地所有权制度。随着房地产业的飞速发展，农村集体的土地所有权很可能受到侵害。再加上法律并没有明文规定，村民小组或村民委员会就是土地的合法所有者，因此如果说它们代表农民集体的所有权，那么这一说法无疑缺乏充分的法律依据。学者徐锋发表评论说：“如果村民委员会是由所有村民选举产生的，那么他就是土地的合法所有者”，但是“村民委员会实际上是乡（镇）政府势力扩张……的结果，农民集体的土地所有权通常很难实现，农民也不能够享有集体应有的权力和利益”参见徐锋《股份合作与农业土地制度改革》，第22页。。

　　为了保护农民的利益，中央政府务必拨开相关制度的迷雾，明确农村集体?地所有权的法律性质。因此,对于经过多年的辩论最终在2007年颁布的《物权法》而言,极为重要的一点就是应在法律上明确集体所有权(参见本书的结论部分)。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。