三、土地登记：界定所有权的权限（1）

　　在中国现有的司法体制下，县和县级以上各级人民政府在《土地管理法》中，“县级以上”这个词语指的是县及县以上的行政单位。负责确定土地的权属，并颁发国有土地使用权证和集体土地所有权证。参见《土地管理法》（修订案）第11条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。城市市区的土地和森林、草原及其他自然资源原则上属于国家所有。与之相反，农村土地的所有权原则上属于农村集体所有。因而如果想要证明农村土地的所有权属于国家，那么政府就必须担负起出具证据的责任。对于农村集体的土地来说，国家的职责仅限于确定和登记土地的权属。然而问题正是出在这个地方，因为自新中国成立以来，政府从未系统地登记过农村土地，而绝大部分的土地所有权证都在土地改革之后的历次政治运动中不翼而飞了。

　　从理论上说，县土地管理局设立领导小组这一事件拉开了土地登记的序幕。领导小组的成员主要来自各相关部门以及当地政府。领导小组下设一个土地评估组，专门负责处理具体的土地登记事宜。这一小组和乡土地管理站及村干部协同开展工作。土地登记大致可以分为五个步骤：（1）土地所有者或使用者向相关部门提出申请；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发或者更换土地证书。其中最重要的步骤当属第二步——地籍调查。这一工作包括两项内容：一是评估土地的权属（集体土地的所有权和使用权，国有土地的使用权，还有其他一些权利）；二是开展实地调查（即确定土地的位置、边界、用途和质量等等）。土地评估小组将在所有者和使用者的协助下，收集所有和地权相关的统计数据、文件及地图等等。（参见附录A和附录B，前者列举了两个村庄的土地权属评估工作，后者则提供了一份土地争议的记录。）由于篇幅有限，我只能就土地登记的流程进行简单概述。详细情况参见胡存智主编《土地登记理论与方法》第1卷，第94~143页。

　　大多数人可能认为，划分乡（镇）及乡（镇）以上行政区之间土地界限的权力隶属于国土资源部，此外该部门还应当负责解决因土地登记所引发的冲突事件。但实际情况却和人们的设想并不一致，执行或处理上述事件的主管部门是民政部而非国土资源部。参见《行政边界争议处理条例》，引自内蒙行政区划边界领导小组主编《行政区划，调处边界争议文件选编》（呼和浩特：限制发行，1990年8月30日），第141~149页。在村及村以下的行政单位，由当地人民政府及土地行政主管部门负责核查和划分农村集体的土地权属。然而我们无法确定的一点是，民政部在此过程中究竟发挥了多大作用。农村集体土地的登记工作从1984年开始一直延续至20世纪90年代末，对于不同省份和地区的行政村来说，边界评估的期限有所不同。例如在内蒙古自治区，这项工作自1984年开始，至1992年就宣告结束；而对于宁夏回族自治区来说，该工作则终止于1998年（口头交流，1999年）。但是这项全国性的土地登记工作却到自然村一级就戛然而止了！这一点至关重要，因为人民公社制度解体以后，自然村和村民小组原本应当成为集体土地所有权的直接继承者。在整个登记工作的过程中，中央政府继续推行了“有意的制度模糊”，因为它并未对集体所有权给出明确的法律定义。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。