五、土地的使用和租赁：摇摆于意识形态、市场和社会稳定之间（1）

2014-04-07 20:52:58

　　作为改革政策的一部分，中国领导人正试图转变土地权利的界定范畴，这样土地的相关权利如使用权、流转权等就不再是生产资料的一部分，而是统领于商品的名下（这样人们才可以就这些权利进行交易），后者的含义显然更为宽泛。参见Anthony Walker,Land,Property and Construction in the PRC(Hong Kong:Hong Kong University Press,1991),p?61?当前中国的土地所有权属于国家和农村集体所有，这是由社会主义国家的性质决定的，是意识形态预设的无可动摇的事实。在社会主义公有制的前提之下，农村地区如果想要实现“社会主义市场经济”，那么唯一可行的做法只能是将土地的使用权和租赁权商业化。然而改革的实际情况同马列主义基本原理之间的冲突还是相当明显的。土地政策的制定过程就像是一个反复试错的过程。出于政治上的需要，这一过程通常还伴随着“有意的制度模糊”。制度的模糊性一方面造成了土地权属的极端混乱，但另一方面，它也给予地方政府一定的自由度，允许他们在适当的时候灵活变通。

　　经济改革期间，一个市场脱颖而出，该市场主要就国有土地（也就是城市市区土地）的使用权进行交易。一般说来，国家可以把国有土地承包给个人，让他们发展房地产业或者从事农业生产。至于农村地区的集体土地，家庭联产承包责任制的实施状况已经远远超出了先前的范围。从理论上说，只要保证土地继续用于农业用途，农民可以转租土地，或者把土地承包经营权转让给他人。此外，从1999年开始，农村集体以外的个人和单位也可以承包农村集体土地。必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。参见第15条，《土地管理法》（修订案），引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，第208页。然而对于全国大部分地区来说，转租和使用权的流转现象还十分罕见。人们常常把以下几个近义词与“使用权流转”混为一谈：划拨、出让、转让和转包。划拨是将国有土地无偿确定给全民或集体所有制单位和个人使用的行为，目的是为了在土地上进行开发建设，使用权的流转在（国家掌控的）一级土地市场进行，土地的使用期限从40~70年不等；与过去不同，目前国家在土地使用权的流转过程中试图采取征税或征收土地使用费的方式，这就是出让；转让是使用者通过二级土地市场获取土地的使用权；转包就是农民在不放弃土地权利的情况下将土地转租给他人。在中国土地市场的理论背景研究方面有较深造诣的著作，参见马克伟主编《土地大词典》，长春出版社，1991，第93、183、891、988页。和Walker,Land,Property and Construction in the PRC,pp?38-44?与此同时，国家仍然禁止对农村土地使用权进行明码标价，因为这一做法违背了公有制的基本原则。由于农村集体土地使用权的转让备受限制，其直接后果是使用权的交易成本一直得不到降低。从这个意义上说，“农村土地市场”与城市土地市场之间还存在着相当大的差距。

　　中国的“土地市场”在形成当今格局之前其实已历经几重波折。1988年颁布的《中华人民共和国宪法》修正案规定，只要土地的出租和转让遵循“有偿使用制度”，那么土地的出租和使用权的转让就受到法律的保护。自农业非集体化以来，该法规的出台标志着土地政策方面的第一次重大改革。《中华人民共和国宪法》第10条，第8页；和《中华人民共和国宪法》（修正案）第2条，第42页。同年，国家土地管理局宣布，国有土地和集体所有土地应当推行有偿使用制度，其理由主要有三点：（1）该制度不仅可以保证土地资源得到有效利用，而且还能确保土地资源的可持续发展；（2）该制度不但不会损害国家和集体的利益，而且国家和集体还可以通过土地所有权征收土地税或租金（使用期的全部租金）；（3）该制度可以为土地开发建设和房地产业吸引（外国）投资。参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第39页。总的说来，农村土地的有偿使用指的是拥有土地所有权的农村集体可以有偿转让、出租、抵押土地使用权，转让使用权后，土地可以不用于农业用途。但是在当时，由于担心有偿使用制度会动摇农村土地承包制度的稳定性，全国人大常委会法律委员会提出，“为了进行深入调查以获得更多的经验，暂不对有偿使用制度作法律规定”参见林涧青《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国土地管理法修正案（草案）〉的审议结果的报告》，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议，1988年12月23日，第1页。。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

　　本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。