四、国土资源部：权力从分散走向集中（2）

　　首先在1998年，以原国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局和国家测绘局为基础组建一个新的政府部门——国土资源部。与此同时林业部降为林业局，成为国务院直属机构。国土资源部土地规划司的一位高级经济学家邹晓云指出，人们之所以谣传林业局可能会恢复为一个部门，这是因为2000年春季有数次沙尘暴横扫北京。这些沙尘暴是中国西北部地区土地荒漠化加剧的必然后果。作为回应，国务院前总理朱镕基将自然资源管理提上政府的议事日程，他提出要推行“退耕还农（还牧）”的政策（口头交流，2000年）。中央政府的机构改革意味着，土地管理部门的重要性正与日俱增。但是对于省及省以下级别的行政单位来说，我们尚且无法断定这一改革究竟会产生多大的影响。问题在于，为了处理城市市区土地的相关事务，中央机构下属的地方部门是否会组成一个地方性的土地资源管理局或其他机构。《土地管理法》规定，省及省以下行政单位的土地管理事务必须按照国务院的有关规定办理，这其实带有相当大的不确定性，因而仍然有待国家起草相关的法规加以限定。参见《土地管理法（修订案）》第2章第5条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第207页。

　　其次修订后的《土地管理法》规定，国家机关在行使国有土地的所有权和使用权时，必须经由国务院的审核和确定。这就将权力集中到了中央领导层的手中。借用法律委员会的说法，“这是一个比较大的修改”。因为它“便于统一掌握中央国家机关的土地资源……避免各单位自行处置土地使用权、以地谋私，使中央国家机关的国有土地资产流失”参见《土地管理法（修订案）》第2条和第11条，第207~208页。和人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第68页。。最后，在土地使用规划方面，分级审批制度取代了旧有的配额制。在新体制中，国务院拥有土地使用规划的最终审批权。但是这一加强中央集权的举措却遭到了人大代表和一些部委的反对：“将审批权集中到中央的手中，这种做法本身势在必行，但是《草案》的条款集权化色彩太过浓厚，因而很难付诸实施。”作为回应，法律委员会决定将适当的权力下放到地级市（盟）和县一级人民政府。参见《土地管理法（修订案）》第21条和第44条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，第211~212页。和李伯勇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第3页。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。