六、哪些因素确保了制度的正常运行（1）

2014-04-07 19:53:57

　　学术界对转型国家的讨论主要分为两派。一些学者认为国家必须推行激进的土地产权私有化运动。另一些学者则声称，私有化是一个渐进的过程，它不仅需要政府的适度引导，而且还必须与社会、经济和法律的发展状况保持一致。中华人民共和国政府看来拒绝采纳前一种方案。在三大生产资料——土地、资本和劳动力中，第一种生产资料即土地仍然牢牢掌握在国家和集体的手中。此外越来越多的研究资料也证明，尽管当前农地产权制度随着人口的变化不断进行调整，但广大农民信赖并拥护国家现行的农村政策。事实上，因为调整土地产权制度可以安置农村大量的剩余劳动力，所以这项工作担负的重要角色是保障社会安定。此外，农村经济已经并将继续取得令人瞩目的增长，这在很大程度上为我的观点提供了依据，即土地私有化其实并不是经济持续稳定发展的必要条件。由此大家可能产生这样的疑问，制度安排中究竟哪些潜在因素确保了中国农村经济的发展。

　　因为土地所有制和中国的立国之本紧密相连，所以对于中央领导人来说，如何平衡意识形态和社会经济现实之间的关系是个异常棘手的任务。这里的关键问题是，在不破坏马列主义原则，即坚持土地的国家和集体所有制的前提下，国家究竟可以实现多大程度的私有化？为此，中国政府在制定未来的土地政策时，可以在以下两条道路中择其一而从之：一种是在不改变“有意的制度模糊”的情况下，允许适当超越法律范围行为的存在；另一种则是澄清原本模糊的制度，在政策和法规中做出明确规定。（后一条道路尚处于试验阶段，政府应当为这些尝试留出足够的空间。）纵观本章，我始终坚持认为，在现有的社会经济状况下，这种“有意的制度模糊”恰好是农村土地集体所有制得以稳定的原因。综观土地（特别是农村土地）管理的相关政治争论，下列四个关键议题能够证实我的观点：（1）土地所有权；（2）土地权属的登记；（3）国土资源部的改革；（4）租赁和使用权流转市场的建立。

　　如果我们发问“谁是土地的拥有者？”，恐怕任何人都无法给出明确的答案。国家土地所有权的界定之所以带有模糊性，其主要原因是土地的管理权分散于中央各部委的手中。因此如果想要弄清国家土地所有权的来龙去脉，我们首先必须了解国土资源部的机构变迁史。为了建立土地的垂直管理模式，中央政府提倡采取集权的做法，但这很可能会在中央各政府部门之间引发矛盾。尽管全国人大常委会法律委员会将对土地的集中化管理作为其努力的最终目标，但是它却宣布具体的实施工作应该暂缓进行。为此，国家在制定《土地管理法》修订案的过程中面临着两难的境地：一来，该法案必须保证土地管理的统一性；二来，该法案有必要为森林、草原、渔场等的管理问题留出单独的空间。

　　农村土地集体所有制也存在类似的情况。为了避免激化各级农村集体之间的土地争端，国家在制定法律时有意模糊了集体所有制的定义。然而后者反过来严重阻碍了土地登记的顺利开展。时至今日，政府在评定行政村及其以上集体单位的土地权属时，并没有引发大规模的社会冲突。这仅仅是因为土地登记并没有触及最敏感的层次，即集体土地的基本所有者——自然村。由此可见，政府在农村土地集体所有制改革过程中采取了相当谨慎的措施。到了20世纪80年代末期，为了配合经济改革，国家将土地出租和有偿使用原则的相关条款写入了《宪法》，为土地承包权和使用权的自由转让大开方便之门。但是与此同时，中央政府在该领域的权力也在不断缩小。随着改革的逐步深入，政府已经将永佃权视为一种可行的措施。对于城市市区土地的商业化来说，中央政府正从1988年以前的全面禁止，逐步过渡到土地的“有偿使用”。然而农村集体土地所有权转让的相关法律却仍然处于模糊不清的状态。

　　本章就制度框架的历史和现状进行了较为详细的论述。如果想要了解中国土地制度的变迁和现行的农地产权制度，那么我们首先必须回顾制度框架的历史沿革。在过去的20年里，中国经济发展取得了令世人瞩目的成就。尽管在农村现有的土地承包制度下，由于家庭人口的变化，政府不得不频繁地调整土地的分配，但农民还是普遍接受了这一制度。能够威胁当前农村土地集体所有制的大规模的社会冲突也并不存在。综上所述，我们的结论是，对于国家和农村社会来说，现有的制度框架具备一定的可信度和可接受度。但是，在集体土地所有权的性质问题上，中央政府还能将澄清的时间往后拖延多久呢？而面对土地管理和政策制定的分散状态，中央政府要过多久才能实现权力的集中化呢？这些问题仍然值得深入思考。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

　　本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。