五、土地的使用和租赁：摇摆于意识形态、市场和社会稳定之间（2）

　　20世纪90年代末，“有偿使用制度”突然成为人们争论的焦点。当时《土地管理法》修订案尚且处于审议的过程当中，以浙江土地管理局为首的一些地方单位就纷纷提出：“国有土地实行有偿使用的制度，这一制度规定适用的范围太小，应当将其扩大到集体土地。”事实上对于一些集体所有的土地来说，它们已经实行了有偿使用制度。但是全国人大常委会法律委员会重申了其在20世纪80年代末的观点，即有偿使用制度的适用范围仍然仅限于国有土地。参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第366页。和李伯勇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第6页。和《土地管理法》（修订案）第2条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，第207页。中央政府采取上述做法的原因是出于如下顾虑：虽然从理论上说人人享有平等的土地使用权，但是一旦农村土地使用权可以自由交易，一部分农民就有可能丧失他们的土地使用权，而这将导致一个新兴阶层的诞生，该阶层主要由贫困无地的农民组成。统计资料显示，中国的人口总数中有61%是农村居民，2002年中国总人口数为12?8亿，其中60?9%为农村人口。参见国家统计局《中国统计年鉴（2003）》，第97页。这意味着农村中隐藏了大量的失业人口。对于数百万计依旧以农耕为生的中国农民来说，人均拥有耕地的面积虽小（1998年，中国人均占有的耕地面积为0?14公顷）参见国家统计局《中国统计年鉴（2003）》，第390页。，但这一小块土地却是他们的生存之本。

　　农村土地的有偿使用制度具有一定的模糊性。在经济较为发达的地区，当地政府常常投机取巧，利用法律没有（或尚未）规定的空隙大做文章。比方说某些农村集体将土地出让给一些公司经营，其目的是改善土地条件，提高农业收成。但从严格的意义上说，这一行为超越了现有法律的允许范围。使用权的抵押问题同样令人感到困惑。中央政府允许人们将国有土地的使用权当作抵押物，但是法律并没有明文规定这种行为是合法的。参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第41页。荒地的抵押问题恰好介于二者之间。根据国务院办公厅发布的通知，“购买（荒地）使用权的人，有权继承、转让、抵押使用权，也可把使用权入股管理”参见《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，第6条，引自中国法律年鉴编辑委员会主编《1997年中国法律年鉴》，中国法律年鉴社，1997，第425~426页。。但《宪法》规定，除非证明为集体所有，否则荒地属于国有资产。《中华人民共和国宪法》第9条。值得注意的是，只有《宪法》中才出现了这样的提法，其他法规并没有将荒地单独定义为一种自然资源。因此，是否可以按照《森林法》或《草原法》处理荒地问题，这正是农业部下属的畜牧局同国家林业局之间冲突不断的主要原因。参见Peter Ho,‘The Wasteland Auction Policy in Northwest China:Solving Rural Poverty and Environmental Degradation?’,in Peter Ho,Jacob Eyferth,and Eduard B?Vermeer(eds?),‘Rural Development in Transitional China:A Special Issue’,Journal of Peasant Studies,Vol?30,Nos?3/4,(April/July 2003),pp?121-159.一个众所周知的问题至此再度浮出水面，对此我在前文中已经略有涉及。中国的荒地之所以大多为国家所有，其根本原因是因为集体无法确立他们的土地权属。即使集体长期使用土地并对土地投入了大量的人力物力，只要他们无法出具合法的证据，这些土地就不能归他们所有。但是这并不能阻挡农村集体争取荒地习俗权的步伐。因此下列情况很有可能发生：一方面集体认为自己拥有荒地的习俗权，他们把荒地的使用权抵押给他人；另一方面这样的行为却不为政府所认可，因为政府认为荒地属于国家所有。类似这样的情况阻碍了农村土地市场的发展。在提交给全国人大的一份议案中，四川省曾提议在《土地管理法》中增加相关条款，以处理集体土地的使用权抵押问题，但是该议案最终并没有得以实现。参见《各省、自治区、直辖市对土地管理法（修订草案）的意见》，引自人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第381页。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。