五、土地的使用和租赁：摇摆于意识形态、市场和社会稳定之间（3）

　　农村土地租赁制度当前的发展趋势是：努力保障农民承包合同的稳定性，限制（或至少不扩大）土地有偿使用制度的实施范围，以及尽量将该制度限制在农业区域之外。保护农民的合法权益已经成为决策者的普遍共识。1998年6月，当全国人大常委会开会审议《土地管理法》修订案的时候，代表们提出：“修正草案在保护农民的土地承包合同的合法权益方面力度不足，需要进一步完善。”参见李伯勇《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第6页。修订后的《土地管理法》在这方面取得了两大突破性进展：（1）该法律重申了1997年的政策，即土地承包期限为30年；参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，中办发第16号文件（1997年）；《土地管理法》（修订案）第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。（2）该法律规定，发包方只有在获得村民会议2/3以上成员（或2/3以上的村民代表）的同意之后，才能够调整承包地。这项规定剥夺了村民委员会的权力。农业部的一位高级官员对此发表评论说：“中央政府的最终目的是赋予农民‘永佃权’。既然承包期为30年，那么合同到期之后呢？它们将继续延长30年，随后又是30年……直至无穷无尽。”李生（口头交流，1999年）。在租赁权物权化方面，中国学术界近几年来的讨论和官方的论调相当一致。比方说可以参见陈甦《土地承包经营物权化与农地使用权制度的确立》，《中国法学》1996年第3期，第89页。因此，以1998年修订后的《土地管理法》为法律依据的“第二轮”土地承包可谓破天荒的第一次。“第二轮承包”之所以具有如此重要的地位，这是因为农民第一次签订了独立、标准而确定的合同。纵观全国的承包合同，它们由两个部分组成：一是农村集体持有的合同，二是农民持有的土地承包经营权证（参见附录E和附录F）。对于每个村庄来说，“第二轮承包”必须经由村民会议批准，并就此形成正式决议。

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。