四、国土资源部：权力从分散走向集中（1）

　　当前，中国的土地管理还存在不少问题，国土资源部也处于改革的进程当中，而这一改革较之原定计划已经拖延了不少时间。中国的土地管理模式同样经历了不断调整的过程，总体发展趋势是从分散式管理模式转向集中的管理模式。新中国成立初期，土地管理权集中在内务部的手中，而当内务部被撤销之后，土地管理权则散落到现有的许多政府机构的手中。

　　为了贯彻国有化路线，对土地实施统一管理，中央政府于1949年成立了内务部。内务部下设土地管理部，专门负责处理农村和城市的土地事务。20世纪50年代中期，该部门予以撤销，中央将土地管理职权分散到各个部委，由它们负责管理城市、农村及其他一些土地资源。时至今日，城市土地的管理权转移到了市政府下属的机构手中（一般是土地行政主管部门或者房地产行政主管部门）；而农村的土地则仍处于国土资源部的管辖范围之内。至于其他土地资源（及水资源），它们则由国家林业局、农业部、水利部、铁道部、交通部、国防部和民政部等部委共同实施管理。它们分别负责管理森林、草原、铁路用地、公路和水路用地、水资源、军事用地，以及划分行政区边界和处理边界纠纷问题。参见王涵、姚景明《内务部机构及职能》，《中国民政》1999年第1期，第35页。和刘新华主编《新土地管理法全书》第1卷，中国物价出版社，1998，第169~170页。及Jen?Kai Liu,‘The Main National Leadership of the PRC’,China Aktuell(July 1998),pp?2-5?

　　综观上述情况我们发现，由于各部委彼此缺乏沟通，不能做到步调一致，因而它们在确定土地权属、颁发土地所有权证书的时候——特别是森林、草原和水资源——出现了极为混乱的现象。为了解决这个问题，全国人大的一些人大代表建议扩大《土地管理法》的法律涵盖范围，这样人们可以在《森林法》、《草原法》、《渔业法》等法规的指引下处理相应土地资源的权属问题。这也许是中国迈向土地资源集中化管理的重要一步。对此全国人大常委会法律委员会的回应是，国家应当将统一土地管理的原则写入法律，但又指出：我国的土地管理制度自形成以来已有多年历史，它为森林、草原、渔场的各项权利的法律定义提供了明确的依据，并针对使用权证的颁发制定了相关条款。这项制度至今依然有效。这次修改土地管理法的主要目的在于加强对耕地的保护。如果我们改变现有的土地管理制度，并修改目前依然有效的相关法规，那么更多复杂的问题也许就会应运而生，其中某些问题甚至会棘手到无法解决的地步。参见李伯勇《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉审议结果的报告》，第2页。《土地管理法》这一名称本身就含有延期重组土地管理制度的意思。早在20世纪80年代初起草《土地管理法》之时起，政府的初衷就直指以下两方面的内容：一是将土地资源的管理权全部集中到一个中央机构的手中；二是由此建立单一的“母法”——“土地法”。但是为了防止各政府部门之间的矛盾升温，全国人大常委会法律委员会提议以《土地管理法》取代《土地法》，并对该法的法律涵盖范围加以限制，直至它在“规划、巩固和发展国家土地”方面积累了充分的实践经验为止。参见全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第50页。然而大量迹象表明，《土地管理法》的最终目的还是要逐步对土地进行集中化管理。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。