1、国家机构之间的矛盾

　　国有土地所有权纠纷的根源是国家机构之间的矛盾，此类矛盾的核心问题是：究竟谁代表国家行使国有土地的所有权？中华人民共和国成立后不久，中央政府就将绝大部分的土地资源收归国有。1950年颁布的《土地改革法》第16条和第18条，引自孙建宏主编《土地权属实务指南》，中国大地出版社，1998，第109页。随后这一条写入了1954年的《中华人民共和国宪法》，也可参见第二章的相关内容。不但城市市区的土地全部实现了国有化，而且森林、草原和荒地也摇身一变成为了国有资产，因为很少有集体能够出示足够的证据，证明这些土地资源属于农村集体所有。正如我们在下文“国家与农村集体之间的矛盾”中将要看到的，由于农村集体通常无法出具土地权属证明，上述规定引发了种种土地权属纠纷。至于国家机构之间的矛盾，这一矛盾的起源是法律并没有明确规定，作为国有土地所有者的“国家”的概念究竟指的是哪一级的行政单位。图1-1显示，中国政府的行政体制由4个层次构成，最高一级的行政单位是中央政府，最低一级的行政单位为县。当前耕地流失现象之所以相当严重，其主要原因是当地政府非法或强制出售土地，将农田改作建筑用途。在较为富裕的东南沿海地区，土地价格急遽攀升；为了城市扩张的需要，当地政府受利益驱使源源不断地出售国有土地。在1986年全国人大的一次会议上，原农业部副部长相重杨首先唤起了人们对这个问题的注意。从20世纪90年代末开始，耕地流失问题一跃而成为关系到国家长治久安的重大政治问题，这个问题还是促使全国人大修订1986年《土地管理法》的重要原因之一。参见相重杨《关于〈中华人民共和国土地管理法（草案）〉的说明》，第六届全国人民代表大会第15次会议上的讲话，1986年3月15日。1997年4月，中共中央书记处和国务院共同就耕地保护问题发出通知：《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，可见中央政府仍然将土地流失问题视为一个迫在眉睫的急需解决的问题。

　　中央政府将“克服地方保护主义”视为防止耕地流失的重要手段。因此，《土地管理法》修订案的起草者在制定土地政策的时候，采用了明显的集权倾向。参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第68页。国家在修订后的《土地管理法》中首次声明：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”在具体实施方面，国有土地的所有权则由国土资源部代为行使（关于这一点，修订后的《土地管理法》中也有明文规定）。法律规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”参见《土地管理法》（修订案）第2条和第5条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。

　　为了杜绝所有可能出现的混淆现象，全国人大常委会法律工作委员会（后更名为法律委员会）正式颁布了修订后的《土地管理法》法律释义。法律委员会声明：“地方各级人民政府不是国有土地所有权代表。无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地……”此外这一释义还特别补充道：“国有土地的收益权归中央人民政府。”有关国家权益的后一条法规是一个原则。但是在实际情况中，国务院“可以授权地方人民政府或者委托国有公司行使有关权利”。参见全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第37页。

　　这些新出台的法规从理论上消解了中央和地方政府之间的矛盾。截至1998年，城市市区的土地全都纳入国有资产，至于森林、草原和荒地，除了部分经证明归属集体所有以外，这些土地资源的所有权依法归属中央政府。图1-1展示了国家土地所有权结构的变迁过程。修订后的《土地管理法》能否有效制止地方政府非法占用和挪用农田的行为，我们将拭目以待。值得注意的是，非法征占用土地的事件频频发生，这是促使全国人大于2004年3月修订《宪法》的原因之一。五个月以后，国家又对《土地管理法》进行了修改。修订后的《土地管理法》只在一处地方有所变更（其余部分全都保持不变）——修订案明文规定了“征收”和“征用”之间的区别。“征收”指的是国家出于全局规划的需要（例如兴修公路、铁路或桥梁等）挪用集体的土地，在此过程中，土地的所有权从集体转移到国家的手中。“征用”指的是国家从公众的利益出发，临时、强制的租赁集体土地。在这种情况下，由于国家理论上应当在租赁期到期之时归还土地产权，因此所有权并没有发生转移。上述区别意味着，法律允许国家在不改变所有权的条件下挪用集体的土地。这一修订案究竟只是纸上谈兵，还是将彻底杜绝非法征占用土地现象的发生，我们将拭目以待。这条法规其实只是宏观规划的一部分，此规划的目的是确保国家和集体土地所有权的绝对性和至高无上性。纵观本章我们会发现，贯穿中国土地管理始终的正是这一主旋律。

　　对于森林、草原和荒地来说，国家机构之间的矛盾其实还存在第二个原因——土地管理自身的分散性（参见下文国土资源部改革的相关内容）。森林原则上由国家林业局（其前身为林业部）进行管理，草原归农业部管理，而荒地则由林业局和农业部共同管理——具体哪个部门行使荒地的管理权，这取决于荒地自身所属的生态学种类：是“草原森林”，还是“森林草原”。此外，所有土地资源（包括森林、草原和荒地在内）的管理权则掌握在国土资源部的手中。这样看来，土地的管理权已经相当分散了，但更糟的是，每个地方政府都有权颁发森林、草原、荒地等土地资源的使用证和所有证（这些证书通常都由县级政府的相关分支机构审批颁发）。可想而知，这种做法不仅会造成土地管理的混乱，而且还促使各级地方政府为了眼前利益，在使用土地资源时违背可持续发展的总原则。黑龙江省林业局在给全国人大的一份正式请求中写道：林地权属矛盾尖锐，不利于森林保护。全省2000多万公顷林地已从1984年起发放了林权证，但是大量林地仍被一些个人，乡、村集体经济组织和地方政府侵占，有的又发了土地证……建议土地管理法把土地证和林权证的关系理顺，以彻底解决土地权属问题。参见《黑龙江省有关部门和一些专家、基层单位对土地管理法（修订草案）的意见》，引自全国人大法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社，1998，第352页。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。