一、调整与分散：土地是维护社会安定的手段？（5）

　　在我看来，制度的不确定性是体制运行的润滑剂——中国当前正处于经济转型时期，正是因为法律条款在土地权属问题上所具备的不确定性，农地产权制度才能得以顺利运行。此外，另一部分原因来自中(接上页注③)和安德鲁R26;G?瓦尔德(Andrew G?Walder)（主编）的《中国经济下的产权：产权变迁史概况》（Property Rights in the Chinese Economy:Contours of the Process of Change），这篇文章是工业产权研究的最新进展之一。另一篇很有意思的涉及该方面研究的文章来自裴晓琳，参见Pei Xiaolin,‘Township?Village Enterprises,Local Governments,and Rural Communities:The Chinese Village as a Firm during Economic Transition’,in Eduard B?Vermeer,Frank Pieke,and Woei Lien Chong(eds?),Cooperative and Collective in China?s Rural Development:Between State and Private Interests(New York:M?E?Sharpe,1998).央领导人的努力，他们致力于营造回旋余地，以应对社会发展过程中出现的突发事件。由此可见，“有意的制度模糊”无疑得到了中央政府的支持。我认为“有意”这个词的寓意是，中国政府应积极而非消极地应对社会政治经济的发展。也可参见Charles Lindblom,‘The Science of Muddling Through’,in Jay M?Shafritz and Albert C?Hyde(eds?),Classics of Public Administration,3rd edn(Belmont:Wadsworth Publishing Company,1992)?和Charles Lindblom,‘Still Muddling,Not Yet Through’,Public Administration Review,Vol?39(November/December 1979),pp?517-537.在集体土地所有权的变化过程中，制度自身的不确定性表现得尤其突出。人民公社时期，土地所有权属于最低一级的集体单位（生产队）。但是到了改革开放时期，对于生产队的后继者（自然村或村民小组）来说，它们手中的土地所有权却变得含混不清。首先，为了避免引发大规模的社会冲突，政府在制定法规时有意模糊了“集体”这一概念。因此我们无法确定，究竟哪一级的集体单位掌握土地实权。其次，中国首次开展了全国范围内的集体土地登记，但登记工作恰恰在最为关键的环节上戛然而止：自然村并未继承土地原主——生产队——的土地权利。

　　土地所有权的转移过程存在一个很大的危险，即农村集体的土地所有权可能会惨遭践踏。在中国经济较为发达的东南沿海地区，为了推进土地规划和城市建设，当地政府常常挪用或盗用集体土地所有权。中央政府推崇的“有意的制度模糊”，恰好成为地方政府强占集体土地的借口。从这个意义上说，制度的不确定性事实上非但不能增加制度的可信度，反而可能成为潜在社会冲突的导火索。解决这一问题的关键在于，我们需要把制度放在特定的历史和地域背景中进行考察，而不是将其视为脱离时空的铁板一块。简而言之，某一制度安排可能在特定的历史时期运作良好，但数十年后它也许就不再发挥任何作用。最后我还要特别强调的一点是，我的分析过程蕴涵了一个最基本的问题：谁是农村土地的合法所有者？在此我有意使用了“所有权”而不是“产权”一词。紧接着我将一一就此展开论述。现代民法规定，所有权是一种绝对的、最高的权力，在中国现行的法律和政治背景下，这比德姆塞茨(Harold Demsetz)对财产的定义即“权利束”也可参见Harold Demsetz,‘Toward a Theory of Property Rights’,American Economic Review,Vol?62(1967),pp?347-359?更适合中国的国情。当前有关农村地权的政治纠纷主要集中在四个方面的问题上。（1）土地所有权。我将从三个方面讨论这个问题：国家机构之间的矛盾、农村集体之间的矛盾，以及国家与农村集体之间的矛盾。（2）土地权属的登记以及地籍册的建立。（3）国土资源部的改革。这一部门的主要职责是进行土地管理。（4）土地租赁市场的建立。全章由此分为四大部分，每一部分分别就其中的一个问题展开研究。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。