一、调整与分散：土地是维护社会安定的手段？（3）

　　更为重要的是，农村土地承包制度为农村广大剩余劳动力提供了社会福利保障。为了公平起见，政府在重新分配土地时通常会把土地分块处理，这样做的结果导致了土地使用权的高度分散，农业经济的规模效应由此受到了很大影响。中国当前的国情是：人均可耕地面积仅为0?1公顷。参见国家统计局编《中国统计年鉴（2003）》，中国统计出版社，2003，第6、97页。然而与此同时，从事中国农业发展研究的学者也指出，当保险、储蓄和农村信用制度等风险分担机制不具备可行性或成本过高时，土地使用权的高度分散不失为回避风险的较好策略。也可参见Neil Charlesworth,‘The Origins of Fragmentation of Land Holdings in British India:A Comparative Examination’,in Peter Robb(ed?),Rural India:Land,Power and Society under British Rule(London:Curzon Press Ltd?,1983);Brian W?Ilbery,‘Farm Fragmentation in the Vale of Evesham’,Area,Vol?16(1984),pp?159-65?中国政府通过调整土地的分配，不但做到了耕者有其田，而且还确保农民能够获得最基本的生活保障。中国农村问题专家温铁军在谈到这个问题时指出：“如果你认为土地是保障农民生活的一种手段，那么你其实已经赋予土地以双重的功能：它既是一种生产资料，也是农民谋生的手段。”参见温铁军：《土地能保障农民什么？》，2001年6月14日《南方周末》，第3版。根据上述这些原因，我们不妨大胆的假设，不管政府多么频繁地调整土地分配，农业用地（或耕地）的承包制度仍然具备可信度。在现有的社会经济条件下，无论政府还是农民都已经普遍认可了这一制度。但与此同时，这也意味着当社会经济因素发生变化时，这种土地承包制度的可信度很可能会随之降低，甚至彻底改变。对于一些先富起来的省份来说，它们的发展现状已经证明了这一点。在这些经济较为发达的地区，越来越多的农民背井离乡，走进城镇打工。一旦农民在城市中找到了工作，他们要么将自己承包的耕地直接转租给他人，要么把承包地归还给农村集体，由集体将这些土地转包给其他村民甚至公司。长此以往，农村集体中务农的人数势必日益缩减。种地的人少了，政府无需再对土地进行再分配工作，这样不但农田的承包期限自然而然得以延长，而且农业生产实现规模化经营也成为顺理成章的事情。

　　单是2001年，湖北省监利县外出务工的农民就高达22万余人次，约占当地农业人口总数的49%。结果52万余亩（3?5万公顷）1亩大约相当于1/15公顷。的耕地无人耕种（约占当地耕地总面积的三分之一），这些土地随后纷纷转租给了他人。特别引人注目的一个现象是，在绝大多数情况下，原先的土地承包人必须付给下一位承租者一定的费用，因为从事农业生产实在是无利可图！这笔费用的金额大约为每亩300元人民币1元人民币大约相当于1/8美元。。参见黄广明：《新土地革命》，2001年6月14日《南方周末》。这些新近出现的问题迫使中央政府不得不对现有的土地政策进行深刻反思。1997年以前的土地政策规定，必须确保农村土地承包期“30年不变”。但是中国政府已经意识到，保障土地承包期稳定本身并不是最终目的，各地在执行这项政策的时候最好能做到因地制宜、灵活变通。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，中办发16号文件（1997年）；《土地管理法》第14条，引自房维廉主编《〈中华人民共和国土地管理法〉实用讲话》，中国民主法制出版社，1998，第208页。换句话说，在确保土地承包者的法律地位不被削弱的前提下，土地承包期应该存在一定程度的灵活性。2002年出台的《农村土地承包法》还从另一个角度颠覆了过去的做法：它致力于为妇女的土地权利提供法律保障。同男人相比，已婚或离异的妇女及寡妇过去很少享有土地权利。为此，《农村土地承包法》制定了一些新的条例。有关这方面内容，可参见Peter Ho(ed?),Developmental Dilemmas:Land Reform and Institutional Change in China(London and New York:Routledge,2005)?为此，2002年全国人大颁布的《农村土地承包法》对原草案第25条进行了修改，这样在得到原承包者许可的情况下，农村集体就可以收回土地的使用权，或是土地的使用权就可以转让至其他法人或自然人的手中。《农村土地承包法（草案）》第25条写道：“承包期内，发包方不得收回承包地。”2003年3月1日《农村土地承包法》正式颁布实行，这一条改成了：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和?地交回发包方。……承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”参见胡康生主编《中华人民共和国农村土地承包法释义》，法律出版社，2002，第174页。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。