四、本书的结构（1）

　　根据民主和自由的发展模式，土地产权的预期不稳定性将阻碍经济的增长；但是对于农业用地或者是耕地来说（森林、草原和荒地除外），我们有足够的实证证明，现有的土地集体所有制结构不但具备一定的合理性，而且还得到了政府和广大农民的一致推崇。从这一背景出发，本书第一章阐述了合理性和接受度的源泉——制度安排。我在第一章的开篇回顾了国家各项政策和法规的制定过程，这些政策和法规决定了耕地、草原、森林、荒地等各类土地资源的产权格局。在我看来，中央政府虽然没有在法律上明确规定土地的权属，这造成了土地权属的相对模糊即“有意的制度模糊”，但是中央政府本身也因此受到了约束，而这些约束在很大程度上解释了耕地集体所有制结构之所以产生功效的原因。

　　为了证明我的观点，接下来我分别从四个方面解释了“有意的制度模糊”的由来：（1）土地所有权的法律结构；（2）土地权属的登记；（3）国土资源部的制度改革；（4）农村土地承包市场的建立。此外在这一章中，我试图解决的另一个复杂问题是中国农村集体土地所有权。农村集体土地所有权原则上属于最低一级的集体单位——生产队。但是在农业体制改革以后，自然村（即生产队的后继者）拥有的土地所有权和生产队相比，却不再明晰。自然村的土地所有权含混不清将埋下一个隐患：在东南沿海经济发达地区，由于房地产业的兴盛致使地价飙升，那里更高一级的行政单位可能会滥用土地权属的模糊性，征用原本用于农作的土地。这样在所谓繁荣经济的幌子下，失去土地的农民不得不背井离乡，迁移到“现代化的城市公寓大楼”。既然第一章讨论的对象是国家政策和法规的制定过程，那么这就遗留下了一个关键性的问题：既然中央的有关法规已经明确规定了农村土地的集体所有制，但是农村集体的土地所有权为何仍然如此之含混？这个问题正是本书第二章的出发点。

　　为了回答这个问题，第二章关注的对象从中央转移到了地方。通过分析一些土地纠纷案例（这些案例都翻译成英文并经过了很大的改动），我发现自然村——它的功能就相当于生产大队——在土地方面并不拥有实权，尽管从理论上说它掌握着土地的所有权。相反，拥有土地实权的是乡（镇）人民政府，或更高级别的行政单位（县及县以上的行政机关）。这意味着一旦上级征用土地，自然村就无法捍卫其应有的土地权益。我认为产生这一现象的原因主要有三个。第一个原因是在农业合作化时期，不仅法律制度缺乏连贯性，而且整个国家的法治氛围也十分淡薄。结果在没有正规手续可循的情况下，为了保证经济的发展，地方政府频繁向生产队和生产大队征用土地。第二个原因是当时还没有建立起一个全国性的地籍系统。在农业非集体化时期，中央政府在土地登记方面迈出了第一步，然而当时的土地登记工作却把自然村的各项权利排除在外。因此从这个意义上说，如果国家依据的是历史上的土地争议，那么这些争议是否具备法律效力首先是一件值得怀疑的事情。法律规定，假如土地权属的争议发生在20世纪50年代土改运动之前，那么这些争议并不具备法律效力。能够影响自然村土地所有权的是两件大事——1952年的土地改革和“四固定”，但是二者都没能为土地登记打下稳固的基础。自然村之所以无法维护自己的土地权益，第三个原因是当国家承认了土地的习俗权时，一系列的问题就会随之产生。特别是在少数民族地区，这个问题显得尤为突出。那里的（地方）政府通常对少数民族传统的游牧生活方式知之甚少，也没有意识到后者和土地之间的关联相当的游离不定。当然，习俗权的影响力并不仅仅局限于少数民族地区。如果村民在忽视国家政策的情况下自愿开垦了土地，那么只要存在对土地的非法管护（不论是为了植树造林还是给农田积肥），这些村民自然而然就会产生对土地的所有权要求。土地习俗权最常见的问题是其特性摇摆不定，这样人们就很难在成文法中对它加以限定。而从另一个角度上说，习俗权的识别问题可以归结为两个不同世界之间的对峙：一个是处于工业化和市场化进程当中的社会，这个社会正朝着“法治”的方向努力；另一个则是传统的农业社会，“人治”在这个社会中占据着绝对的统治地位。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。