四、政府体制改革的具体目标

　　首先，就像我们在80年代中期到90年代初期对于经济改革做的系统研究一样，要对政府体制改革的基础理论进行研究。在改革开放初期，我们对经济改革目标、内容、步骤的认识若明若暗，主要原因是对现代经济学所知甚少。到了80年代中期以后不一样了，讨论能够在现代经济学理论的基础上进行，许多疑难问题就比较容易得到共识。现在，我们对市场经济条件下政府组织学、法学、政治科学等所知不多，妨碍了我们对政府体制改革问题认识的深度，亟需开展有关理论问题的深入研究和自由讨论。

　　下一个层次是研究政府体制、政治体制的基本框架。比如说，上层建筑包括政治上层建筑和文化上层建筑两个主要部分，我们在政治上层建筑方面的改革目标是实现民主，文化上层建筑方面改革的目标是实现高度文明。这些都是已经明确了的。问题在于，什么是社会主义民主制度的基本架构？需要对它作出正面的界定。现有的一种界定是，它集中表现为人民代表大会制度。如果是这样，对于什么是人民代表大会制度、如何改善人民代表大会制度，保证人民群众通过一整套机制行使当家做主的权利，使国家意志反映多数人的意志，同时确保少数人的合法权益不受侵犯，也需要有具体的设计。

　　关于如何建立具有中国特色的社会主义政府体制，我们也要针对面对的现实问题有进一步的说法。邓小平在1986年9月听取国务院领导汇报“七五”前期经济改革方案以后讲过一段话。他说：“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻”，因此他要求在以下的方面加快政治改革：（1）首先是党政要分开；（2）权力要下放；（3）机构要精简邓小平说，“政治改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系问题……第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”（邓小平1986年9月13日听取中央财经小组汇报时的谈话，见《邓小平文选》第3卷，第177页，人民出版社1993年版）。连同过去讲述过的政企分开问题，他所说的政治改革有四方面的主要内容。

　　从和经济体制改革进展相适应的角度看，在政府体制改革方面有以下几个迫切需要解决的问题。第一，政府要跟微观经济活动保持距离。目前国有经济在国民经济中所占比重只有三分之一左右。在这种情况下，政府还像过去国有经济占统治地位时那样管理国民经济，搅在日常经济活动里面是不行的。我们过去20年经济改革采取了“剥笋”的办法来实现政企分离：先是把农业变成一家一户独立自主的经济；然后在外围发展非国有经济；再后放小、放中；最后，十五大以后就触及到了核心部分，需要改革国有大中型企业了。国有大中型企业是苏式经济和政治一元化模式的基础。要在国有大中型企业里实现政企分开非常困难，但是不分开，市场经济又很难建立。怎么办？1999年中共十五届四中全会确定了几条措施：一是除了四个行业全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》认为国有经济需要控制的领域是以下四个：涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。之外，国有资本原则上都可以退出；二是公司实行股权多元化。但是无论怎么说，如果不实现政府作为国有资本的所有者的职能和作为政府的职能这两个职能的分离，还是做不到政企分离。据我体会，目前实行的把原来的行政主管机关（部或局）改成授权投资机构（集团公司或资产经营公司），然后以原国有企业的核心资产建立国家控股的上市公司，在国内外证券市场上市，让非国有企业和个人参股的办法，似乎并没有完全解决党政不分、政企不分的问题。对于这个问题，需要作认真的研究和提出妥善的解决办法。

　　第二，从长远来看，重要问题是建立法治。中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。要实现这一要求，中国在立法方面和执法方面都还有很多工作要做。首要的问题是树立法治观念。这对于我们这样一个历史上缺乏法治传统，1957年以后又一直把“法治”看作“资产阶级右派言论”来反对的国家来说，绝不是一件轻而易举的事情。关于这个问题有四种不同的提法：法制、以法治国、依法治国和建设法治国家。“十五大”从前两种提法转到后两种提法，但是据我观察，在后两个提法中，不少人还是有所偏爱的，具体表现是在提到十五大的“治国方略”时往往只提“依法治国”，而把“建设法治国家”略去。我觉得这反映了部分政党工作人员的一种倾向：有意无意地仍然把法作为他们“治”人民的一种工具。“依法治国”虽然比“以法治国”的提法要好，但它隐含的主语似乎仍然是政府。而“法治”主体就是法律本身。法律“治”谁？法律当然要规范一般人的行为，但它首先是“治”政府，界定政府和政府工作人员的权力边界，以保证人民的基本权利不受侵犯。立法和执法工作都必须在法治思想的指导下进行。

本文摘自《呼唤法治的市场经济》

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　　 改革的两种前途严峻地摆在我们的面前：一条是政治文明下法治的市场经济道路，一条是权贵资本主义即官僚资本主义的道路。在这两条道路的交战中，后者的来势咄咄逼人。本书收录了世纪之交以来作者的五十余篇文章，这些文章从理论和政策层面分析了当前社会病害的制度根源，指出权贵资本主义的危险，呼吁切实推进改革，建立公正法治的市场经济制度，对于传统社会主义经济和政治体制的捍卫者提出的一些重大问题，作者也做出了回答和辨析，希望与正在严肃思考中国的前途与未来的人们共同切磋。