总体规划

　　所谓总体规划就是根据国内外的形势状况，对经济社会发展、城市建设、国土利用，按照不同区域的特点，进行的前瞻性、引导性的安排和布局。总体规划包括三类：国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划和国土资源规划、主体功能区规划。

　　从层级上看，国民经济和社会发展中长期规划由同级人民代表大会审议通过后实施；省级首府城市总体规划、主体功能区规划，由国务院批准实施；地级市和县级城市总体规划均有省级人民政府批准实施，充分体现了规划审批的严肃性和权威性，进而增强规划调控经济社会发展的约束力。

　　一、国民经济规划

　　 国民经济规划即国民经济和社会发展规划，也称国民经济总体规划，具有战略性、纲领性和综合性的特点，是以国民经济和社会发展所有领域为规划对象编制的规划。其表现形式为国民经济和社会发展规划纲要，每五年为一个规划时段，在全国规划体系中居于龙头地位，是编制专项规划、区域规划和年度计划的依据。它体现着国家各级政府在规划期内经济社会发展的思路、战略目标、主要任务、实施重点和政策举措。

　　新中国成立以来，除1949—1952年为国民经济恢复时期和1963—1965年为国民经济调整时期外，从1953年编制实施“一五”计划开始，我国已编制实施了12个五年计划或规划，其中改革开放以后已编制实施了7个五年计划或规划。在计划或规划编制实施上，地方与中央基本一致。

　　 从实施情况看，改革开放以前编制的5个五年计划，只有“一五”计划编制程序比较规范，实施效果较好，其他4个五年计划均未经全国人大正式审议，基本流于形式。改革开放至今编制实施的7个五年计划或规划，普遍存在着编制时重视，执行落实不够，各地效果不尽相同，东中西部的差距拉大的趋势。

　　 从发展态势看，在社会主义市场经济条件下，各级政府对编制实施国民经济和社会发展规划日益重视，政府职责和市场主体行为逐步厘清，以人为本和科学发展的理念得以加强，规划正在向更新观念、创新方法、调整内容、突出重点、强化实施的方向稳步推进。

　　二、城市总体规划

　　 城市总体规划是指各级政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市规模和发展方向，实现城市经济社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划根据《中华人民共和国城乡规划法》编制，主要功能是定向布局，也称空间规划，主要明确城市性质、发展目标、发展规模、城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局，城市功能分区以及城市综合交通体系和水系、绿地、环保设施等。

　　从实施情况看，长期以来，城市总体规划存在着三个方面的突出问题：一是城市规划范围仅限于市区，而郊区、城郊结合部和村镇均未纳入规划范围；二是规划站位不高，不能从区域整体发展空间科学布局各类设施，往往从单个城市的角度安排空间，常常是规划落后于建设与发展；三是规划的综合性、前瞻性不足，过于强调专业性和技术性。

　　 随着经济社会的发展，新型工业化和城镇化的推进，城市总体规划要按照百年大计的要求予以提升。一方面要突破现有限制，创新规划编制手段，丰富规划内涵，让绿色城镇、低碳发展的理念贯穿于规划编制与实施的全过程；另一方面要抓住我国推进新型城镇化的机遇，顺应城镇化发展的要求，不仅要规划好城市，也要规划好村镇，探索建立具有自身特色、符合中国国情的城镇化规划。

　　三、土地利用总体规划

　　 土地利用总体规划是在一定区域内，根据国民经济和社会可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上与时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。

　　 土地利用总体规划也是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，土地利用总体规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。从发展的走势看，土地利用总体规划与国土规划之间既是总体与专项的关系，也有相互融合的趋势。

　　 综上所述，国民经济总体规划与城市总体规划和土地利用总体规划相比，尽管同属于总体规划，但在规划特性、实施主体、法律地位及社会效果等方面均有所不同。

　　 从规划的特性看，国民经济总体规划具有宏观性、战略性、全面性和纲领性，涉及经济、科技、社会发展、城市建设、生态环保、改革开放、社会?理等全部领域的各个方面，在国家层面（还涉及军事外交等的内容）居于领导地位。城市总体规划和土地利用总体规划就其属性而言，虽属于国民经济总体规划的一个重要方面和重要领域，但就其地位、层级和重要性、系统性相比较，仍然属于上位规划，但比国民经济规划就更具可操作性。

　　 从实施主体看，国民经总体规划和土地利用总体规划均由各级政府组织有关职能部门逐级分解，层层落实、分步实施，规划任务不仅落实在职能部门上，而且要分年度计划，以保证各项任务的具体实施。城市总体规划一般由政府组织实施，在实际操作中，大多落实到具体项目，由项目实施主体，如规划、市政、国土、交通、环保等行政管理部门，按照城市总体规划提出建设任务，经政府批准后实施。

　　 从规划地位看，无论是国民经济总体规划，还是城市总体规划、土地利用总体规划，都属于法定规划。但相对国民经济总体规划，城市总体规划和土地利用总体规划法律体系比较健全。与城市总体规划和土地利用总体规划相关的法律有《城市规划法》《环境保护法》《土地管理法》以及相应的实施条例等，这些都与城市及其土地规划紧密相关，规划法律地位十分明确，从内容到程序有明晰的法律规范。国民经济总体规划主要是依据《中华人民共和国宪法》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第×个五年规划的建议》编制的，前者是法律依据，后者是中央权威，但就如何规范编制好这一规划，至今没有专项法律法规，所以急需补充完善。

　　 从实施效果看，由于国民经济总体规划主要是体现同级党委、政府发展意图，指导市场主体投资行为，故具有鲜明的导向性、预期性，而约束性相对较弱，不如城市总体规划和土地利用总体规划更具控制性和操作性，往往表现为规划编制期声势浩大，一经批准很少有人问津甚至无人问津。但这种状况，随着我国市场经济地位的确立和完善，已大为改观，特别是下级政府向上级政府申报建设项目时，如果该项目未列入上级政府规划，即便是具有可行性和充分的理由，争取项目也有一定的难度。

　　四、主体功能区规划

　　 主体功能区规划是以国土空间为对象编制的具有战略性、基础性、约束性的规划，是其他各类规划在空间开发和布局方面的基本依据。它作为国家根据新时期不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局的主要手段，它也属于一种总体规划。主体功能区规划只在国家和省级两级政府编制，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展、社会和谐稳定和实现社会主义现代化建设长远目标，具有重要的战略意义。

　　 国家确定了发展与改革部门负责本规划实施的组织协调，做好本规划与各区域规划以及土地、环保、水利、农业、能源等部门专项规划的有机衔接，实现各级各类规划之间的统一、协调；负责指导并衔接省级主体功能区规划的编制；负责组织有关部门和地方编制区域规划；负责制定并组织实施适应主体功能区要求的投资政策和产业政策；负责研究并适时将开发强度、资源承载能力和生态环境容量等约束性指标分解落实到各省、自治区、直辖市的办法；负责全国主体功能区规划实施的监督检查、中期评估和规划修订；负责组织提出适应主体功能区要求的规划体制改革方案。同时，明确了科技部门、工业和信息化部门、监察部门、财政部门、国土资源部门、环境保护部门、住房和城乡建设部门、水利部门、农业部门、林业部门、国务院法制机构、地震气象部门、海洋部门以及其他部门的职责，并明确了各省、自治区、直辖市要根据国务院有关文件精神、在国家主体功能区规划确定的开发原则和有关具体原则下，编制省级主体功能区规划并指导和检查所辖市县组织实施，从而实现主体功能区的理念、内容和政策深入人心，动员全体人民，共建美丽家园。

本文摘自《规划与谋划》

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　　怎样才能编制好规划，是规划既体现党委、政府的战略意图，又集中民智、深得民心、顺乎民意，引导市场主体行为，具有前瞻性、指导性和可操作性，这是需要下大功夫、认真研究和解决的问题，也是本书的出发点、落脚点和归宿。