区域规划

　　区域规划是国家规划体系的重要组成部分，主要是指打破统一行政区域，科学合理配置社会功能、产业布局以及人口、自然资源可持续利用、生态环境保护等各方面的要素，它依据国民经济规划和主体功能区规划编制，是总体规划和主体功能区规划在制定国土空间的延伸和细化。目前，有两种类型：一类是国家区域规划，它实际上是把不同区域的开发和国家经济发展联系起来；另一类为地方区域规划，它是把省域特定区域内的整体发展和该区域内相互关联的发展有机地联系在一起，当它上升为国家战略时，也就成为国家区域规划的有机组成部分。

　　一、国家区域规划

　　 国家区域规划是指国家对某特定地区的人口、资源、生态环境和经济社会发展，站在国家整体发展的高度，进行的空间布局和总体部署。国家区域规划不受行政区划的约束，其核心是协调地区间的关系，整合区域内的各类资源，充分发挥各自的比较优势，提升整体实力和竞争力，避免地方之间的盲目竞争，推动资源在空间的优化配置，解决区域间经济发展中有可能出现的制约可持续发展、和谐发展等各种问题，创造良好的发展环境、人居环境、生态环境，为全社会科学发展打下良好的基础。

　　 主要内容包括：①整合重大基础设施，着重解决区域内重复建设和资源共享问题，合理布局交通、水利、电力、信息网络等；②优化空间结构，主要明确空间发展的方向和重点，特别是城镇空间布局，解决区域内不同地区之间的协调发展问题；③调整经济结构，从全国布局角度，解决区域在全国发展格局中的职能分工和功能定位问题，以实现优势互补和差异化发展；④改善生态环境，加强对土地、水资源和其他主要资源的综合利用，推进生态环境保护，促进经济社会和资源环境的可持续发展；⑤理顺各方关系，提出支撑规划实施的政策措施，协调中央与地方、地方与地方之间的利益关系，发挥区域规划的引导和调控作用。

　　自“十一五”以来，我国把推进区域协调发展放在更加重要的位置，先后编制完成并批准实施了近50多个区域发展规划，如《中国图们江区域合作发展规划》《关中—天水经济区发展规划》《广西北部湾经济区发展规划》《山东半岛蓝色经济区发展规划》《海峡西岸经济区发展规划》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》《成渝经济区发展规划》和《鄱阳湖生态经济区规划》等，这些已经国家批复实施的区域发展规划，旨在通过国家赋予相应的优惠政策和管理事权，指导和引导区域实施协调发展目标，调整区域产业结构，形成具有区域特色的经济体系，合理安排这些区域城市化进程的空间布局、规模结构和功能结构，促进跨流域资源调配与流域的综合开发治理，组织区域性基础设施系统或重大的区域性生态环境工程等，把国家所需和地方所能有机结合起来。

　　 这类规划，有两种类型：一类是跨省区区域规划。如国家发改委2009年7月组织研究制定并印发的《关中—天水经济区发展规划》，就属这类规划，它是促进区域协调发展、打造西部大开发战略高地的重大举措，发挥这一地区优势和引领作用，推动西北地区经济振兴，深入持续推进西部大开发，具有重大的现实意义和深远的历史影响。主要内容包括发展基础、总体要求、空间布局、构建创新型区域、产业发展、新农村建设、基础设施、生态环境、公共服务、改革开放、政策措施等。旨在空间布局上，构筑“一核、一轴、三辐射”的空间发展框架体系。“一核”即西安(咸阳)大都市，是经济区的核心。“一轴”即宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨陵、天水等次核心城市作为节点，依托连云港至新疆霍尔果斯高速公路，形成西部发达的城市群和产业集聚带。“三辐射”即以包头至茂名高速公路、福州至银川高速公路、西安至安康铁路等为轴线，向北、西北、南辐射，加强与辐射区域的经济合作。在构建创新型区域上，支持西安在统筹科技资源、提高自主创新能力方面开展综合配套改革试验。在产业发展上，依托西安阎良国家航空高技术产业基地，重点发展大型运输机、涡桨支线飞机、通用飞机等主干产业，航空发动机及配套产业、机载系统等分支产业，航空关键部件、专用设备、维修业务等配套产业。在新农村建设上，加快发展杨陵国家级农业高新技术产业示范区。在生态环境上，建设秦岭北麓、渭北山地生态屏障。加快推进渭北、天水等黄土高原丘陵沟壑区水土流失综合治理。

　　 另一类是在同一省区内经国务院批准设立的示范区、试验区规划。如国务院2010年1月正式批复的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。作为首个国家级承接产业转移示范区，它对于探索中西部地区承接产业转移新途径和新模式、深入实施促进中部地区崛起战略具有重要意义。规划明确把装备制造业、原材料产业、轻纺产业、高技术产业、现代服务业和现代农业作为重点发展的六大支柱产业，并以现有的产业园区为基础，推动园区的规范、集约、特色化发展，突破行政区划制约，在皖江沿岸适宜开发地区高水平地规划建设承接产业转移的集中区，以适应产业大规模、集群式转移的趋势。根据规划，皖江城市带承接产业转移示范区将依托现有的产业基础，继续发挥区位和资源优势，在空间布局上以沿长江一线为发展轴，以合肥和芜湖两市为“双核”，以滁州和宣城两市为“双翼”，构筑“一轴双核两翼”产业分布的新格局。还将加快技术创新升级，强化技术创新要素支撑，构建企业主体、市场导向、政府推动、产学研结合的开放型区域创新体系，促进产业承接与自主创新相融合。

　　上述区域发展规划的形成与批复各有各的特点，大都在相关省区开展大量课题研究和前期工作，并取得积极成果的基础上，再通过专家学者建言献策、人大政协建议提案、政府报告等多种形式争取，才能得以在国家层面落实。在具体组织操作上，一般有两种情形：一是经过积极争取，在引起党和国家领导人及有关部门重视后，由国家发展改革委牵头，会同有关部委再进行深入调研，使方方面面达成共识，采取上下结合拿出规划文本，以此反复征求意见，报国务院批复印发，如《中国图们江区域合作发展规划》《皖江城市带承接产业转移示范区规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》等。有些规划则是报经国务院同意后，由国家发改委印发，如《关中—天水经济区发展规划》《成渝经济区发展规划》和《鄱阳湖生态经济区规划》等。二是由于多种因素的需要和大家认识的趋同，为了调动各方面的积极性，在区域发展规划还没有编制完成的情况下，国务院对此先行印发一个指导意见或对省级的请示进行批复。如《国务院关于支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设若干意见》《国务院关于设立浙江舟山群岛新区的批复》《国务院关于同意设立重庆两江新区的批复》《国务院关于横琴开发有关政策的批复》等，这些都是站在国家层面上，对区域开发给予相应的支持政策或赋予的管理事权。尽管每个区域的发展定位和战略重点不同或有所侧重，但随着市场在配置资源中基础性作用发挥，能够给予的优惠政策大同小异。当然，区域差别化的政策也是有的。如国务院允许海南试行旅客购物离境退税和免税购物政策；在农民自愿的前提下，农村土地可以参与旅游开发。国家支持广西北部湾经济区实施“属地申报，口岸验放”的通关监管模式；支持内蒙古开展跨行政区域的水权交易试点。准许宁夏内陆开放型经济试验区探索构建防沙治沙和退耕还林（草）土地贷款抵押方式等。

　　 加快区域经济发展，形成若干个能够发挥各自优势，实现优势互补的经济区，也是发达国家的普遍做法，符合经济发展的客观规律。如美国、法国、德国等国，早在20世纪30年代就开始关注区域发展问题。像法国北部的里尔—鲁贝—图尔昆经济区、东部的洛林南锡—梅斯经济区、西部的图卢兹经济区，德国的法兰克福—威斯巴登—美因茨经济区、斯图加特—慕尼黑以及亚琛—科隆—汉诺威经济区，意大利的米兰—都灵—热那亚经济区，荷兰的阿姆斯特丹—鹿特丹—海牙组成的经济圈，都是区域经济一体化发展的典范。

　　目前，世界上规模较大的经济区有美国的五大湖地区、大西洋沿岸的大纽约经济区、西南沿海的大洛杉矶经济区，以及日本的东京—横滨、京都—大阪—神户和名古屋为代表的都市型经济区等。这些经济区集中度都非常高，美国的五大湖、大纽约、大洛杉矶三大经济区和日本的三大都市经济区生产的经济总量，约占本国经济总量的70%。

　　 新中国成立后，特别是改革开放以来，通过多年的发展，我国已逐步形成了珠江三角洲、长江三角洲和京津冀等经济区，并已成为引领我国改革开放和经济发展的战略高地。

　　二、地方区域规划

　　 地方区域规划是地方政府对本行政辖区内特定地区人口资源、生态环境和经济社会发展进行的空间布局和总体安排部署。其目的是对本行政区域内进行资源整合和优化配置，明确功能定位、发展重点，调整产业结构和产业布局，协调区域间的利益关系，解决区域发展中存在的突出问题，提升区域辐射带动功能。地方区域规划最大的特点是能够实现发展规划与空间规划的有机统一，经济发展、城镇建设与土地利用、规划空间的有机结合。

　　如宁夏根据第十一届全国人大四次会议通过的国家“十二五”规划纲要，将沿黄经济区列为全国第18个重点开发区的新形势，组织编制的《宁夏沿黄经济区发展总体规划》，就是典型的地方区域规划。该区域位于全国“三纵两横”城市化战略格局中陆桥横轴通道和包昆（包头—昆明）纵轴通道交汇的的中枢位置，是呼包银“呼包银”是指呼和浩特—包头—银川。经济区、陕甘宁革命老区和能源化工“金三角”“金三角”：是指鄂尔多斯—榆林—宁东能源化工金三角地区。的重要组成部分，也是新一轮西部大开发的重要战略区域。这里以宁夏43%的国土面积集聚了全区64%的人口，创造了90%的经济总量和94%的财政收入。其战略定位是：面向阿拉伯国家及穆斯林地区开发的前沿阵地、全国重要的综合能源基地、能源化工“金三角”及周边地区综合服务基地、西部地区转变经济发展方式示范区、统筹山川协调发展和城乡一体化模范区。按照这一定位，宁夏沿黄经济区规划重点突出了强化基础设施支撑，构建现代产业带、特色精品城市带、内陆开发带、保障和改善民生带，建设生态文明先行区，推进形成体制机制创新政策高地等内容。

　　 对此，宁夏不等不靠，主动出击，站在国家所需、宁夏所能和穆斯林世界所盼的高度，积极争取将宁夏建成我国发展内陆开放型经济试验区，经过不懈地努力和各方面的大力争取，2012年9月10日，在第三届中阿经贸论坛召开之前，国务院正式批复了《宁夏内陆开放型试验区规划》；同时，同意设立银川综合保税区，把宁夏摆在了向西开放、完善我国对外开放格局、拓展外需市场、保障国家能源安全的高度予以重视和支持，从而使宁夏发展内陆开放型经济成为“国家大战略，宁夏新使命”。

　　 同时，我们也可从新中国成立，1954年6月19日中央人民政府委员会第32次会议决定撤销宁夏省，随后又于1957年7月15日，第一届全国人民代表大会第四次会议决定设立宁夏回族自治区，1958年6月19日成立宁夏回族自治区筹备委员会，10月25日正式成立宁夏回族自治区中看出端倪。无疑，这是第一代中央领导集体高瞻远瞩、运筹帷幄的重大抉择，是为21世纪中国经济走出困境埋下的伏笔。宁夏回族自治区的成立，不仅体现了党的民族政策的落实，也有利于中华文明与伊斯兰文明的交相辉映和优势互补。当今天我们站在21世纪的前沿，宁夏以信仰相同、生活习俗相近和优秀的回族穆斯林文化与世界穆斯林国家开展经贸文化往来，以此赢得广大穆斯林世界特别是阿拉伯国家的认同时，宁夏虽小作用不小的历史地位必将得以凸显，2012年9月国务院批准在宁夏建设首个内陆开放型经济试验区就是很好的例证。

本文摘自《规划与谋划》

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　　怎样才能编制好规划，是规划既体现党委、政府的战略意图，又集中民智、深得民心、顺乎民意，引导市场主体行为，具有前瞻性、指导性和可操作性，这是需要下大功夫、认真研究和解决的问题，也是本书的出发点、落脚点和归宿。