二、土地管理方面的关键问题

　　国际社会最初对中国尝试推行土地使用权而非所有权的私有化持怀疑的态度，但是这一举措现在已经赢得了普遍的承认和赞誉。家庭联产承包责任制最初是政治妥协的产物，主要是为了维护国家土地所有权的意识形态原则，但它却成为中国经济体制改革进程中最抢眼的成功之一。通过恢复农民的土地经营管理权，这项政策成功地激发了他们的积极性。但是在经济发展的过程当中，由于家庭联产承包责任制的基础并不稳固，因而很难进一步推行土地承包合同的商品化。而这将严重阻碍农村经济的发展。种种迹象表明，决定性的时刻已经到来，如果国家进一步延迟土地管理体制方面的制度改革，将会产生严重的后果。从草原、森林和荒地的相关章节里可以看出，所有制结构不明的直接后果是土地经营管理不善。1996年的资料显示，由于环境持续恶化，全国大约有8320万公顷的土地（约占全国耕地总面积的60%）正面临着沙漠化、滥砍滥伐和盐碱化的威胁。参见The Role of Sustainable Agriculture in China: Environmentally Sound Development,Seventh Report for the Fifth Conference of the China Council for International Cooperation on Environment and Development(Shanghai: 23-25 September 2003),p?10?此外据报道，城市建设侵占了大量耕地，这是集体土地所有权不明导致的直接后果。在中国沿海相对富裕的地区，由于农田的地价较低，城市很快就扩张到了乡村地区。因为人们搞不清究竟哪一级的集体单位是合法的土地所有者，地方政府受强大的经济利益驱使趁机售卖土地，尽管他们实际上并不拥有土地的所有权。2003年10月国土资源部原部长田凤山下台，此事就是一个很好的例证。田凤山被指控犯有如下罪行：在1995~1999年任黑龙江省省长期间，他贪污腐败，擅自盗用集体的土地。参见Garrie van Pinxteren,‘Chinese Minister Ontslagen’［‘Chinese Minister Sacked’］,NRC Handelsblad(23 October 2003),p?4?据估计，从1985~1996年，全国由于开发建筑项目而侵占的耕地总面积共计130万公顷。参见《中国农业发展报告》，农业出版社，1997，第100页。由于中国的人均耕地面积只占世界平均水平的三分之一，这些损失很可能威胁到中国的粮食安全。

　　将土地所有权问题摆上议事日程还有另外一个原因，它出自整合空间规划和环境规划的需要。近几十年来，中国乡村的工业化飞速发展。对于这些被称为乡镇企业的工业单位来说，它们采用的生产技术不仅早已过时，而且还对环境造成了严重的污染。其结果造成了农村地区的空气和水源质量急遽下降。据估计，单是1993年，因酸雨造成的农作物减产所造成的经济损失有45亿到50亿元人民币；而林业所遭受的损失也高达50亿元人民币。同年，全国遭受水污染影响的灌溉农业区的面积增加到1573万公顷，占耕地总面积的16?5%和可用灌溉农田总面积的36?57%。参见Fu?Chen Lo and Yu?qing Xing(eds?),China?s Sustainable Development framework: Summary Report(Tokyo: United Nations University Institute of Advanced Studies,1999),pp?19-21?

　　为了有效地解决环境污染问题，全面整合空间规划和环境规划就显得尤为重要。土地承包制的成功也有其不利的一面。由于非集体化运动，随着旧有的人民公社制度的解体，农村的土地最终承包给大约1?6亿个分散的农户。参见Erwin M?Reisch,‘Land Reform Policy in China: Political Guidelines and Tendencies’,in Eduard B?Vermeer(ed?),From Peasant to Entrepreneur: Growth and Change in Rural China(Wageningen: Pudoc,1992),p?15?这就使得土地及其经营管理都处于极度分散的状态。从1949~1988年，农村的人口翻了一番，目前人均占有的耕地面积不到0?08公顷（而1949年则为0?18公顷）。1949年的农村人口约有5?42亿，到了1988年，增长到约10?96亿。参见张小华、黎雨主编《中国土地管理实务全书》，中国大地出版社，1997，第1414~1415页。而土地掌控权的分散则意味着，整合空间规划和环境规划的愿望事实上是不可能实现的。举例来说，如果要征用土地建造污水处理厂，或是将一些污染严重的工业企业迁往市郊的工业园区，政府就必须与为数众多的以土地入股的农户进行协商，并就此达成共识。除此以外，假如土地的法定所有人不明晰，那么土地的征用和工厂的搬迁工作同样无法进行。因此，为了卓有成效地开展空间规划和环境规划，政府的首要任务就是要明确土地的所有权，这也意味着要开展土地登记工作。

　　过去土地登记工作的实践经验表明，中央政府对社会冲突的担心不是没有根据的。随着人民公社制度的解体，政府在土地权属的登记方面采取了各种尝试。尽管如此，因为土地登记工作需要澄清土地的边界，所以争端再度被引发，这些土地争端已经在法律的模糊概念下酝酿了多年。尤其是在林业部门（请参见第四章），土地登记工作遭遇到了特别强烈的社会阻力。在推行森林登记制度的头三年里，记录在案的纠纷案件就达140万起——平均每年有46万起发生。其中尤为棘手的是省级层面上的森林权属纠纷。参见国家林业局主编《中国林业年鉴（1949~1986）》，中国林业出版社，1992，1987年重印本，第55、480页。为此，国家林业局、国土资源部和民政部（其职责是为行政区域划分疆界）于1999年共同成立了一个专门的办公室，以解决省与省之间的森林权属争端和行政疆界问题。国家林业局主编《中国林业年鉴（1999~2000）》，中国林业出版社，2000，第110页。

　　由于土地所有权所引起的争端在农村地区的大规模爆发，到了20世纪90年代中期，农村的土地登记工作陷入了全面停顿的状态。值得注意的是，土地登记工作并未触及自然村——集体主义时期土地的最初所有者。中国政府已经意识到，土地登记工作不能再继续拖延下去，特别是中国最近又加入了世界贸易组织（WTO）。而如果要保证土地登记工作顺利进行，第一步就是要明晰土地的所有权，但争端正是在此时开始的。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。