四、《中华人民共和国物权法》

　　关于土地所有权的规定在农村土地的所有权方面，影响最为深远的法规是由第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》。该法规对集体所有的不动产和动产的范围、集体所有土地和其他自然资源的所有权的行使做了明确的规定。例如,第六十条就规定了凡属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。参见《中华人民共和国物权法》。

　　从某种意义上讲,该法的重要性在于较明确地给予了最低一级集体单位——村民小组一定的法律地位以巩固其土地所有权。然而,该法并没能像其草案文本那样明确规定当集体土地权利不清晰时,村民小组(或自然村)应拥有最终权利。与其最终法案相反,《物权法草案》同时考虑了由城市化引起的非法强占农民土地问题。它规定凡原集体土地被列入城市范围的,其产权仍属于该集体。参见王利明主编《〈中国物权法草案〉建议稿及说明》，中国法制出版社，2001，第35~36页中第135条款,即“城市中已存在的集体所有的土地仍应由集体组织所有;集体土地权属不明的,应当确认为村民小组所有”。

　　正是该问题,即对农民土地的非法强占和对农民弱势群体的迫害,在草案的制定过程中曾在学术界引起激烈的辩论。2006年春季,北大法学院巩献田教授发表了致全国人大的一封公开信,批评该草案实际在保护富人的权利。为此,该法的立法过程被耽搁了一年,其间巩教授的观点被进行了调查。这一事件清楚地表明土地所有权问题在当今中国的敏感性。

　　尽管从某些方面看，该法规的确表现出了与过去的决裂，如表现在对集体产权的更为清晰的规定,但它根本没有提及农村土地的日益市场化问题。例如,它回避了诸如集体土地抵押和农地使用权出售给村集体以外的自然人和法人等关键性问题(实际上荒地已被允许抵押或买卖,详见本书第五章)。这主要是由于中央政府担忧一旦农村土地市场在短期内被突然开放,那么就会有更多的农民失去土地。因此,该法明确指出“凡跟土地管理法有关的法规”,即这些问题都要在将来土地管理法的修改过程中加以解决。

　　《物权法》也没有提及共有土地权和习俗地权问题。有趣的是,其草案却对共有权和社会团体及宗教组织的所有权问题分别给予了讨论,但我们无法确定这样的所有权是否也与土地相关。这些所有权形式对应有不少财产类型，但是土地却未在其列——这一点显得比较特殊，因为在《物权法草案建议稿》中阐述集体所有权的那一部分，一条特殊条款就是有关土地的集体所有权。这不得不令人深表遗憾。因为对于边际资源比如荒地和草原（参见第六章）来说，由于其经济收益见效周期长，因而在管理这些资源时，具备一定灵活性的地产制度就显得尤为关键。

　　此外，《中华人民共和国物权法》也没有提到土改运动之前的历史土地权属问题。现在立法时往往遵循一条原则，即土改运动之前的土地权属并不具备法律效力。自20世纪50年代《土地改革法》公布实施以来，这一原则就成为评判土地权属的指导原则。到目前为止，国内一些重要法规、条例和法律释义一而再，再而三地重申了这一原则。此外，土改运动和1962年的“四清”运动之后，国家颁发了一批土地证，这些土地证就是证明土地权属的唯一法律依据，但想以此就打造一个健全的土地登记基础，是绝对不够的。因此，为了明晰土地的所有权，国家应当尽可能全面地收集相关的证据，甚至参考中华人民共和国成立之前的相关资料。

　　我们清楚地看到中国当前的社会经济状况已和当年大不相同，这意味着一直以来政府在土地权属问题上采取的“有意的制度模糊”已经不能适应新形势的需要了。根据世界贸易组织的规定，中国必须向外国公司全面开放国内市场。因此，中国农民将面临来自国外的竞争压力，而且压力日趋严峻。如果因为土地管理过于分散，一国农业的经济规模无法变得更大，那么该国的农业必定会在国际竞争中处于不利的地位。此外，如果中国想要营造一个稳定的投资环境来吸引外商直接投资，那么土地产权不但应当稳定可靠，而且还要允许人们自由买卖。因此，必不可少的条件是建立一个有效市场，人们在此可以自由转让土地。而建立有效市场则必须建立完整的土地权属登记制度，这一制度以最基本的土地所有者——村民小组——为起始点。但是要做到这一步还必须经历重重的困难。国土资源部的一位高层官员曾就此发表评论说：土地权属的登记必须从所有权最基本的单位——村民小组——开始。由此出发，我们才能登记土地的使用权。但照目前的情况看来，我们的做法似乎与此不符。家庭承包责任制首先巩固了个人的土地使用权，而村民小组的土地所有权却根本没有登记！何平(口头交流,2002年2月28日),他当时是国土资源部地籍管理司某处处长。今天很少有人会注意到这一事实，那就是中国缺少一个全国性的土地登记机构。想要建立起这么一个机构并使之运转起来，需要充分考虑地区差异和社会冲突的起因，在“正确”的时间建立起一套“正确”的制度。只有慎重行事，一套可靠且可信的制度才能得以建立。这样的制度不但将深得广大农民的信任，而且还可以保证经济长期稳定的增长。完善地籍簿的工作任重而道远，包括根据现有的社会经济状况和政治环境，对农村政策、法律和国家行政机构进行重大调整。政府必须就土地展开周密的勘测工作，并将相关的数据录入一个透明且有效的信息系统。这项工作涉及一系列相当复杂的问题，它和土改前的土地权属、土地习俗权和冲突的解决措施等都有所关联，因此深入的调查工作势在必行。最后，由于此项工程的规模极其庞大，因而它需要中央政府和国外相关机构的大力支持，以获得充足的资金（例如世界银行、亚洲开发银行和联合国等等）。在全世界人口最多的国家开展土地登记工作，意味着在未来的几十年里，集体土地所有权将继续成为中国的关键问题之一。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

　　本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。