五、两难困境：历史遗产还是社会公正？（2）

2014-04-07 15:38:52

　　到了20世纪90年代中期，出于多方面的考虑，中国政府对农村土地的登记工作暂告一段落。但是这毕竟不是长久之计，因为中国最终不可能也无法回避土地的所有权问题。眼下城市化和商品化的巨浪正在横扫中国的农村地区，中国要想向工业化社会迈进，对土地产权实行登记就是不容回避的步骤之一。而如果要在全国范围内建立统一的地籍簿，解决历史遗留下来的土地权属问题就显得十分必要。在现行的司法体制下，假如集体试图证明其土地所有权，唯一有效的依据是土地改革和“四固定”运动时国家签发的地契。中国政府之所以选取了这样的做法，其原因是吸取了中东欧许多转轨国家失败的教训，在界定以往的土地权属问题时尽量避免引发社会冲突。一方面，中国通过土地承包而不是恢复原先土地所有权的方式实现了土地使用权的私有化。这一策略成功地避免了匈牙利、阿尔巴尼亚和前民主德国曾经出现的问题。这些国家照搬了前社会主义时期的财产权属，由此引发了一系列社会问题在处理前民主德国的遗留问题时，德国当局在20世纪90年代早期颁布了《农业调整法》。在解决历史遗留的财产所有权问题上，该法律明确规定了两种途径：第一，法律规定，将土地和资本股份归还给财产被剥夺的原主人或其继承人。即使已经离开了前东德的土地原主，他们也获得了土地的所有权。第二，只要农场在债务清算后资产为正值，农业生产合作社（又称作LPGs，即Landwirtschaftliche Produktionsgemeinschaften）社员就对农场集体财产拥有有效的要求权。在前民主德国最后的岁月中，总理汉斯R26;莫德罗(Hans Modrow)颁布命令授予农业生产合作社的农民及其继承人以完全的所有权。但科尔政府在1992年撤销了这项措施。农民对此做出的反应是，大约有七万名前农业生产合作社社员及其后代向斯特拉斯堡的欧洲人权法庭提起诉讼。法庭于2004年1月判定，科尔政府的决定是不合法的。另外，法庭要求德国政府向受害者提供适当的经济赔偿。到撰稿时为止，德国政府正在考虑向更高一级法庭上诉的可能性。参见Michel Kerres,‘Hof voor Mensenrechten:Onteigening in ex?DDR onrechtmatig’［‘Court for Human Rights:Expropriation in former DDR unlawful’］,NRC Handelsblad(23 January 2004),p?5?。另一方面，此处的一个关键问题是，政府可以长期忽视这些历史遗留下来的土地产权要求吗？尽管有些地区仍然采取的是传统的农耕方式，那里习俗权的势力十分强大，自给自足的小农经营（在短期内）仍有待消除，但是建立全国性的地籍簿是迟早的事情。在土地产权的确定过程中，政府不能完全对历史遗留下的土地产权问题置之不理。在前文中我们已经看到，当X、Y两村就道载山的土地发生纠纷时，其中一个村庄出示的证据就是清朝和民国时期的文件材料。这样的例子还不在少数。当土地登记在全国农村铺天盖地的展开时，新中国成立以前的诸多土地要求都将重新浮出水面（见图2-3）。

　　图2-3山东省庆云县的土地私有权证书图的左边是手写的原本，时间为同治十二年（1873年）6月19日。图的右边是“民国”四年（1915年）10月重新签发的证书，当时地方政府着手进行土地登记工作。证书上方的公章证明，土地的管理费用已经交纳。

　　与土地产权的历史遗留问题交织在一起的另一个问题是：政府能够在多大程度上接受村庄对土地的习俗权要求？根据中国目前的法律，除非集体能够证明其自身的所有权，森林、草原、荒地都属于国家所有。但在土地权属的确认和登记过程中，这条法规恐怕很难站得住脚。这些自然资源原本属于公有财产（常常还不仅是一个村庄的公有财产），再加上习俗权本身的不成文特性，就使得人们很难断定它们的所有权究竟归属于谁。国家将提供证据的责任推诿给集体，这可能导致政府部门滥用权力，因为该法规往往成为政府否认土地习俗权的有力工具。国家土地管理局（即现在的国土资源部）试图进一步强化“国家所有，除非可以证明为集体所有”的原则，但是由此导致的结果则是社会冲突急遽升温。地方政府和人民法院必须在保护国家利益、满足集体要求，以及维持社会正义三者之间，小心斡旋以保持平衡。然而本章的案例表明，地方政府和人民法院完全有能力做出独立的决断。我们可以将这些决断视为在不牺牲经济利益的前提下，政府对习俗权要求的隐性认可。

　　在这些问题上，由于有意不在法律中对集体土地所有权做出明确的界定，因而中央政府不得不采取一种十分被动的姿态。通过维持所谓“有意的制度模糊”，中央一方面希望给地方留出足够的回旋余地，让它们试着以新的方式处理土地产权问题，另一方面也是为了阻止社会矛盾的继续蔓延。假如地方的试验经证实具备可行性，那么中央很可能将这些成果体制化并推向全国。随着经济体制改革的深入，以及农村地区不可避免的商品化进程，有关历史遗留的土地权属要求将会纷至沓来。这将是中国司法和行政机关面临的一个严峻考验。

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

　　本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。