规划的实施主体

　　规划的实施主体

　　 再好的规划，如果不注重落实，实施主体不明确，都有可能成为一纸空文。从实践中看，规划难以落实的主要原因，在很大程度上是规划实施主体不明确，造成实施无主体，措施无保障的状况。不同类型的规划，实施主体不同。政府主导型的规划，就由政府组织实施。如国民经济和社会发展规划纲要，就由各级政府中的发展改革部门牵头组织实施；重点专项规划，实施主体就是政府相应的行政主管部门组织实施。对规划中确定的以市场为主导的重大工程项目，应由工程项目投资者实施的企业作为实施主体，按照国家的有关政策规定和程序，组织论证、报批和规范实施。

　　 区域规划的实施主体原则上为规划区域内的各级政府及其上级政府设立的管理协调机构。如国务院主管西部大开发工作的管理协调机构就是国家发改委下设的西部司；宁夏宁东能源化工基地的管理协调机构就是宁东管委会。

　　规划的管理

　　 规划管理在我国一直是一个薄弱环节，如何进一步保证其主要内容的有效实施，还有许多需要加强的方面，诸如规划之间的上下衔接、左右照应、相互支持、督促检查、评估考核等。目前，重点是解决以下三个问题。

　　 第一，紧跟国家投资、民间资本和国际资本走向，抓好重大项目的衔接与实施，为推动区域发展，谋划、布局、建设一批有重大影响的基础性、战略性、牵引性项目，增强发展后劲，助推经济结构大调整、发展方式大转变、经济社会大发展，形成层次高、质量好、梯次跟进的项目建设格局，确保持续投资有抓手、长远发展有后劲。

　　 第二，强化规划的动态监测和跟踪分析，特别是加强对经济增长、固定资产投资、价格等宏观目标和就业，城乡居民收入、公共服务均等化等民生保障的监测预警。建立规划有效实施的保障机制，使规划实施逐步法制化，减少人为因素对规划执行过程的影响和干预，及时发现问题，采取措施，保证规划的顺利实施。同时，要注重各专项规划、年度计划与总体规划的衔接，把各项发展有机联接起来，以防总体规划与专项规划，目标与目标、任务与任务、措施与措施“两张皮”。

　　 第三，适时组织规划的评估与修订。规划评估既是保障规划实施的必要环节，也是编制好规划的重要条件。规划中期评估是成熟市场经济国家和国际组织的普遍做法。规划实施中的一些问题，有些是实施不利造成的，有些或许是因规划编制不切实际带来的。因此，通过规划评估对于从机制上保障规划目标、任务和相关工作措施落实具有重要作用，在实际工作中要注意把握以下几个方面。①扎实进行前期准备。及时研究制定方案，明确评估对象、方法、组织分工及时间进度安排，为中期评估具体实施打好基础。②多视角开展评估。为使评估全面客观地反映实际，在评估方法上，要注重坚持“三个结合”：一是坚持自我评估和第三方评估相结合。一方面规划实施主体要加强对规划实施情况的评估；另一方面要委托中介组织开展第三方评估，为规划综合评估提供重要参考。二是坚持传统评估方法和现代评估方法相结合。在运用对照比较等传统评估方法的同时，积极采用模型分析、公众调查等现代评估方法和手段。针对规划实施情况和城乡居民关注的问题，组织开展一定规模的问卷调查，了解民情民意及民众的感受和评价。三是坚持定性和定量评估相结合，力求评估的客观准确。③突出评估重点。在评估内容上，重点围绕规划主要目标、重点任务、重大项目、重要政策的制订实施等关键环节进行评估，突出搞好对规划的综合评估，突出搞好对基础设施建设、社会公共服务、就业和民生改善等规划的评估，突出搞好对宏观环境变化较大领域的评估，使中期评估成为协调规划实施、促进规划落实的有效手段。④广泛听取意见。中期评估报告形成后，组织进行专家评议，同时通过召开座谈会、书面征求意见等方式，充分听取人大代表、政协委员和各有关部门的意见。对实际运行中明显偏离并难以完成的规划指标，应及时提出修订方案，报请同级人民代表大会审议批准。

　　 在这方面，广西等省区走在了全国的前列。2011年12月广西壮族自治区制定了专门的“十二五”规划实施监测评估办法，以制度化的形式明确了评估的基本原则、范围、主要内容、工作程序、组织方式和工作要求等。

　　总体看，不管是什么规划，都要体现时代性、前瞻性和可操作性，但就城乡规划而言，更要注重把握“五性”，这也是城乡规划区别于其他规划的主要特性：一是科学规划，把握城乡规划的前瞻性，以提高规划的科技含量、文化含量、美学含量、绿色含量。二是坚持以人为本，把握城乡规划的公共政策属性，规划工作不是简单的专业、技术工作，它代表着政府行使城乡规划的行政职责。三是注重“三规”衔接，把握城乡规划的协调性。2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》指出“编制城乡规划应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”，这是法律赋予的权力和责任，有利于提高决策水平和办事效率。四是依法修编，把握城乡规划的动态性。现实中城市发展的规模和形态，常常远超城市总体规划的预测，特别是随着城市土地有偿使用以及土地二级市场的形成，城市建设投资主体和渠道趋向多元化，城市规划已不应是一成不变的蓝图，而是一个不断研究和解决城市发展中存在问题的滚动的调控过程，因此，把握城乡规划的动态性，按照法定程序开展规划修编，是规划实施中的必然选择。五是严格执法，把握城乡规划的刚性。合法的规划是城乡建设的蓝本，既有法定的强制性，又有执行的周期性，一切建设项目必须在规划的框架内进行，确保社会公平和城乡建设有序进行。

本文摘自《规划与谋划》

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　　怎样才能编制好规划，是规划既体现党委、政府的战略意图，又集中民智、深得民心、顺乎民意，引导市场主体行为，具有前瞻性、指导性和可操作性，这是需要下大功夫、认真研究和解决的问题，也是本书的出发点、落脚点和归宿。