解读“以人口城镇化为核心”

　　之所以要以人口城镇化为核心，背后的一个深层原因是为了社会稳定，这是一个政治大问题。换言之，不改变之前的以物为主的城镇化发展模式，不走以人为本的发展模式，平安中国就会成为水中月。

　　让社会产生不稳定的主要因素之一是来自于社会各阶层过于悬殊的收入差异。当前的中国基尼系数尽管缺乏权威认定，但多数人认为已经逼近0.5这个风险点。其中一方面来自城乡二元结构的城乡差，当前城市居民的收入和农村居民收入之比在3.1∶1左右。而已经进入城市的2.6亿农民工由于没有解决公共服务均等化问题，实质形成了中国的三元结构，这部分农民工成了城市里面的夹生层。

　　公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。也就是说，人人均等享有公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。但是当前，中国基本公共服务的非均等化问题比较突出，甚至已上升为社会公平、公正的焦点问题之一。①

　　目前中国有2.6亿农民工，未来随着城镇化率进一步提升，如果不进行改革，农民工人数将接近6亿。让这么大一个基数的群体长时间处于不公平的二元结构中，很可能会引发社会动荡。在最近几年发生在城里面的各种群体事件中，农民工和所在城市市民的冲突已经占了一定比例，并有逐渐上升的趋势。尤其是第二代农民工日益走到前台，日益回不成农村，城市如果不让其较为公平的留下，这种群体冲突的隐患必定日益增长。

　　实质上，李克强在2013年3月17日召开的中外记者发布会上，明确提出了本届政府的三件主要任务是：发展经济、改善民生、促进社会公正。后面两项体现了以人为本的执政理念，落实到新型城镇化上面就是必须要以人口城镇化为核心，以解决全民的公共服务均等化为目标。

　　由此可以对新型城镇化的以人口城镇化为核心做四个方面的重点解读。

　　首先，以人口城镇化为核心主要体现在要推动公共服务均等化。中国的户籍城镇化率现在只有36%的水平，而真正意义上的全民公共服务均等化必须解决未来64%的人口的公共服务均等化问题。按照现在13.5亿的人口规模或者按照未来15亿的人口峰值来计算，将来还有10亿多人需要提供和现在拥有城镇户籍人口一样的公共服务。新型城镇化非常明确的一个理念是，不管你是市民还是农民，你背后的公共服务都是均等化的，只要公共服务能够实现全民均等化就意味着完成了城镇化的过程，而不是单纯看他在农村还是在城市工作生活。毫无疑问，这将是一笔巨大的资金开支。

　　推进社会公共服务均等化意味着投入，投入主要集中在几个方面：第一是城市的基础设施投入，比如地下水管道、路灯、公共交通、医院、学校、养老院、文化剧院、公园、绿地等；第二是对部分低收入人群的救助，比如政府进行廉租房或者保障房的建设；第三是养老、医疗、失业、生育五险一金的保险投入，这部分投入应该由三部分组成——政府、企业和个人。

　　其次，以人口城镇化为核心要体现出民众幸福指数的提升。现阶段，随着城市里面人的收入越来越高，尤其是拥有公共服务均等化的户籍人口，对收入的敏感性已经出现下降，经济增长和收入增加已经不能让其拥有更多的兴奋感和幸福感。他们对其他方面的诉求日益强烈，比如生态宜居、交通畅捷、社会公平公正、人际交往和谐、社会稳定平安等都成为日益重要的因素。可以说，经济发展已经不是唯一主导函数，中国也需要顺势而为地为建设幸福中国做好准备。

　　伴随这种以人为本的科学发展观的调整，中国有几个省已经率先提出要建设幸福省市，比如幸福广东就是在时任广东省委书记汪洋的主导下，组织了一批专家、学者和相关部门在广东进行的幸福广东的体系建设。广东省政府2011年颁布的《建设幸福广东评价指标体系》一级指标共有10项，分别是就业和收入、教育和文化、医疗卫生和健康、社会保障、消费和住房、公用设施、社会安全、社会服务、权益保障、人居环境。在这些一级指标下，还有很多与民生息息相关的二级指标。从指标体系看，社会安全、权益保障、人居环境等多项内容既属于社会建设领域，也属于政治建设、文化建设等领域。建设幸福广东实质上是对社会建设的深入推动，也是对改革以来各领域不足的补缺或者纠正。这个省级幸福指标体系开全国之先河，将抽象的“幸福”具体化、指标化，从此让全国人民对幸福广东“摸得着，看得到”。从幸福感到幸福指数，是从个体化的微观到社会化的宏观，是政策倾向于以人民幸福为宗旨的过程。①

　　广东等几个省就幸福省市进行评估体系的建设无疑具有积极意义，但也要看到幸福这种东西具有感性特点，这种指标体系评估出来的东西更多是一个参?值。不过这种参考值对于体现以人为本的人口城镇化有着重要的现实意义。实质上，在新型城镇化过程中构筑人口城镇化的幸福感主要体现在下面几个方面：第一个是经济要增长，产业要有资金，企业能够赚钱，国家能够有税收，但最重要的是GDP装在个人的腰包上，让老百姓口袋里的钱越来越多，尤其是现在进入城市的这一拨农民，他们在变成市民的过程中，收入能提高；第二个是有非常优美的宜居环境，也就是天更蓝，水更绿，空气更清新，交通更快捷；第三个是建立更为公平、公正的社会秩序，向特权阶层开刀，让每个人除了享受公共服务均等化外，还能够享受公平、公正的均等化；第四个是要通过新型城镇化带动农业的现代化，提高农业的发展水平、生态水平、收入水平，让农民整体提高综合幸福感。

　　再次，人口城镇化要体现在城镇化不是面子工程，还要有里子工程。现在中国很多城市造大广场、大马路，表面看起来很漂亮，但实际并不人性化。比如，著名的陆家嘴外表看起来很漂亮，但事实上，当你在陆家嘴工作的时候才发现，因为马路太宽，吃饭都找不着地方，由于商业中心很高的物业成本，吃饭很贵。在陆家嘴地区工作的有几十万人口，绝大多数是工薪阶层，这样的消费并不适合他们。但是对比华尔街，那里的路很窄，会有很小的商铺，巴菲特拍卖午餐邀请人家吃饭的时候，就在一个路边的牛排馆。一个金融总产值远远超过陆家嘴的地方，为什么采取这种方式呢？因为这样能够提供更为人性化的服务业。

　　我到西部一个县调研的时候发现，一个才18万人口的县，县城常驻人口只有3万~4万人，却修了一条双向八车道的主干道，投资了两个亿。想想看，这样的主干道摆在城市里边实际上就割裂了人气，使商业不能发展，服务业不能发展，减少了就业的机会。西安老城墙里有个回民街，尽管那里的房子看起来破破烂烂，但是每个人走过去的时候都会有很强的购买欲望，原因很简单，因为它人气很旺。

　　未来的城镇化讲究以人为本，一定要在乎里子，而不是在乎面子。我们很多城市修建得很宏伟、光鲜亮丽，但是这对于更多低收入或者低知识水平的农村人来说就是一个门槛，使他们很难融进城市生活。所以，我们必须客观地看到中国还有数亿低收入阶层群体，他们要进入城市，不可能像博士、企业家或者金融人物生活在CBD区域一样来看待这个城市。有了这些认识，我们以人为本的城市才会是更适合更广大中国人居住的城市。

　　最后，以人口城镇化为核心体现在土地、资金、财税和必须人口直接挂钩。之前中国的土地城镇化快于人口城镇化，城乡用地不集约。而在中央给地方的财政转移支付中，更多地体现出继续按照户籍人口而不是常住人口作为指标的转移，直接导致了沿海一些承接人口转移的地区，并没有分享到中央政府应该转移过去的包括教育、医疗、养老等方面的财政资金，让人口和财政资金没有实现匹配、同步，造成了沿海地区的财政压力，最终降低了转移人口该享受的各种财政资金背后的公共服务的质量。

　　这些情况都体现出了各种资源的配置并没有和人口相结合。所以，很有必要对此进行挂钩，将土地指标、财政资金等各种要素和常住人口这一指标予以挂钩。为此，需要进一步改革常住人口的统计制度和技术，使其能够更真实地反映人口的迁徙变化。这一点可以借鉴美国以社会保障福利作为激发居民搬迁及时登记的制度设计，也可以和现在的移动互联网技术相结合，构筑人口迁徙的大数据，从而使人口城镇化和各种资源匹配落到实处。

　　当然，要体现以人为本、以人口城镇化为核心，在推进过程中也要注意把握几个原则。尤其是在最关键的实现公共服务均等化的过程中要把握好三个度。

　　第一，公共服务均等化要循序渐进，按步推进，不宜采取过于偏激、激进的方式。尤其对北京、上海等特大城市和存在各种利益博弈的城市不宜采取过于迅猛的方式，让过多农民同一时间进入城市，使城市公共服务的水准大大下降。为此，可以采取居住证、打分制的方式，让目前在城市里面有住房、有工作、有纳税、拖家带口的进城农民或城市间迁徙的居民（大约4000万人）先期解决公共服务均等化问题。

　　第二，一些中小城市在当前户口全放开的情况下，更要重视城市的公共服务设施建设和基础设施的配套，不能单纯只修建房地产而轻各种配套设施，从而降低中心城市的吸引力，最终出现“睡城”、“空城”和“鬼城”。尤其要重视医院、学校等最主要的公共设施的前瞻投入和配套的专业人才的供给。

　　第三，要不断给一线特大城市的公共服务加水稀释。一方面要推动一线特大城市的公共服务向二线特大城市转移，其中包括新技术下的各种远程教育和医疗技术的使用；另一方面要推动一线特大城市加快医疗、教育、养老等各种原有公共服务的市场化改革，推动更优质的公共服务设施资源向特大城市周边的城市聚集，从而为城市群这一主体城镇化形态建设服务，推动一线特大城市的人口向城市群中的中小城市合理流动。

　　新一轮城镇化并非“投资大跃进”

　　2012年12月召开的中央经济工作会议给2013年定下的总基调是“稳中求进”，其中，“求进”是主体，意在求改革破局之进，求开好局之进。具体上，城镇化作为2013年六大工作任务之一，表明城镇化已经成为中国经济工作的新引擎，但新一轮城镇化不能再走以前的老路，而必须有新的内涵上的转变。

　　城镇化对于当前中国经济的意义已经不需多言，现在关键就是如何借鉴之前的经验更好地推进城镇化。毋庸置疑，新一轮城镇化要从以前的以物为主走向以人为主，要从硬建设走向软建设，要从面子建设走向里子建设，要从锦上添花走向雪中送炭，要从单一追求速度走向速度和质量并重。

　　这意味着新的城镇化要足够重视2.6亿农民工的利益，要提升公共服务水平，要通过包括收入分配体制改革、户籍制度改革、异地高考、养老统筹等方面在内的制度建设，来实现软实力的提升。　

　　这也意味着必须改变以前粗放型的发展模式，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

　　这更意味着要构建科学合理的城市格局，大中小城市、小城镇和城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。

　　这还意味着推进人口城镇化的意义要远大于土地城镇化，土地的宽松使用时代即将过去。最后这也意味着城市基础设施建设不会再追求外在形象，而是更重视城市的内在质量，如地下市政工程的质量和承载力。

　　这种城镇化发展思路的转变都表明，这一轮城镇化将不是现在被各界解读的“又是新一轮的基础设施建设”、“又是一次借机的房地产开发大跃进”、“又是一次投资大扩容”。如果还跟着这种理念来看待城镇化中的发展机会，可能会走入误区。

　　为此，要把握新一轮城镇化的产业机会，就要立足于服务业，尤其是中低收入群体释放出来的对服务业的新需求，要立足于对城市保障房及其配套设施的需求空间，要立足于对低碳产业、智慧城市产业的发展机会，要立足于对有人口规模、特色产业、背靠城市群的中小城市的发展。

　　总之，新一轮城镇化将是有产业支撑的城镇化，反过来城镇化也会催生更大的产业空间，智慧理解好这两者的关系，对于捕捉城镇化中的产业机会很有价值。

　　（本文刊发于2012年12月18日的搜狐网）

本文摘自《新型城镇化路径》

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　　新型城镇化是“新四化”的核心。它既是一个扩大内需的需求侧问题，也是一个可以通过提高劳动生产率解决经济增长的供给问题，同时还有投资保底和优化经济结构的作用。落实好新型城镇化，对中国更好的实现现代化十分有利。但是，外界对“新型城镇化”的内涵和城镇化过程中暴露出的问题不甚了解和疑惑。
　　为此，本书旨在科学、全面、正确地解读“新型城镇化”，并对之前城镇化出现的种种问题提出对症下药的解决方法。