地方政府眼中的真实“新型城镇化”

　　新型城镇化是新一届政府重要的施政着力点，自然也成为各方面关注的热点。毫无疑问，在本轮新型城镇化中政府会起到重要作用，尤其是地方政府的具体路径选择将成为新型城镇化能否成功的关键点之一。前段时间笔者到各地实地调研，具体了解到一些地方政府当前面对新型城镇化以及推进城镇化的态度和将采取的对策，感觉地方政府对新型城镇化的认知和推行已经产生了三种类型。

　　要推动地方政府科学健康地推进新型城镇化，加强制度层面的顶层设计、改革和政策综合配套的力度必不可少。

　　这轮新型城镇化的核心是以人为本，具体路径将是以人口的城镇化为核心，发展城市群，提高城市综合承载能力，同时要有制度的改革，在这一过程中四化同步、生态环保、因地制宜、科学布局等一些原则必须遵守。这么做的出发点是为了改变之前城镇化存在的各种问题：公共服务均等化普及面不够，绝大部分农民工分享不到城市里的公共服务，出现半城市化现象；地方政府过于依赖土地财政，导致土地城镇化率远高过人口城镇化率；城市出现了比较严重的城市病，生态破坏严重，低碳、绿色、智慧发展水平不高；大中小城市和东中西城市差距过大，导致了一边过载一边放空的不协调局面等。

　　应该说在当前这个时机提出新型城镇化，力求从之前的速度型走向质量型城镇化是必要而且明确的战略选择。应通过制度改革来解决社会公平问题，提高低收入阶层的收入水平，进而扩大内需，维持中国经济较长时间的稳定增长。

　　但新型城镇化的推进，实质上是中国经济结构的一次重大调整，是制度层面的一次大改革。这种改革将牵涉到方方面面的利益调整，面临的挑战不小。这一点也体现在地方政府对新型城镇化路径的具体选择上。

　　必须要承认，经过改革开放30多年来经济发展的实践，地方政府日益表现出公司化的倾向。这种公司化倾向加速了地方政府之间在经济事务上的竞争，在一定程度上推动了中国经济的快速发展，但也加剧了地方政府趋利避害的利益选择。这体现在地方政府和中央政府的关系上就是两种情况：中央政府出台的政策对地方政府有利，地方政府会积极地予以推动；反之，地方政府往往会按兵不动或者想尽办法钻空子。这样导致的结果是，因为中央政府的战略设想和政策部分与地方政府的利益不完全一致，会不同程度地出现传导上的异化。对于这种政策传导过程中的异化，必须客观理性看待，对于新战略和新政策的出台也要充分考虑这种异化的存在。

　　目前面对新型城镇化，地方政府的异化有三种类型可供观察。

　　第一种类型是“迷茫”型。新型城镇化更强调“软”的建设，需要的是制度改革，去解决公共服务均等化问题，城市的可持续发展也要求技术的绿色升级，进而对城市建设规划和管理也提出了更高的要求。这样的要求让一些地方政府感觉不知从何处入手。一方面，地方政府认为很多制度改革的权力在中央政府手里，地方政府很难有大的突破，于是采取了等待的办法，等中央政府出台政策后才考虑动手。另一个方面，对于这种质量型城镇化的路径感觉压力巨大，找不到升级的办法和路径。毕竟现在的中国地方政府比较熟悉的领域是经济发展、吸引投资，而新城镇化提出的转型要求是他们不擅长的，难免无所适从，觉得“出路”迷茫。这种“迷茫”型的地方政府，更多地分布在思想比较保守、经济实力较弱的中西部地区。

　　第二种类型是“揣着明白装糊涂”型。一些地方政府对于中央政府提出的新型城镇化的核心思想是明白的，但经过权衡利弊后，采取了片面解读新型城镇化的方式。比如，考虑到推行公共服务均等化需要投入更多的资金，要走集约型城镇化道路又要告别土地财政，此消彼长的结果是地方财政更加捉襟见肘，于是地方政府就会做出符合自身利益的“最优选择”——偏向GDP。因为绩效考核更多的还是强调经济指标，但地方政府出现一种主导思想偏移所承担的风险却不会太大。“城镇化”这个词的提出，一定程度上容易让外界误读为城市建设、基础设施大投入、造新城、大拆大建等，于是一些地方政府从自身利益出发，刻意将以前老路径的“投资大跃进”、“房地产化”、“人为造新城”等老的模式都装到“新型城镇化”这个筐里。目前很多地方已经出现了“人为造新城”给挂上“新型城镇化”的牌子。这种“挂羊头卖狗肉”的城镇化路径的异化，是当前中央政府推行新型城镇化最大的挑战之一，如果处理不当，很有可能会大范围地偏离新型城镇化本身的意图。这种“揣着明白装糊涂”型的地方政府，遍布在全国各地，而且比重不小。

　　第三种类型是“敢于先行先试”型。一些地方政府深刻认识到之前城镇化路径的难以为继，也体会到中央政府要想推动大的制度改革需要有“小岗村”式的先行先试，于是?结合自身的资源和特点进行了一些积极探索。这主要体现在土地流转、宅基地交易、宅基地换社保、居住证改革、城市基础设施投融资体系改革、开征房产税、引进社会资本参与棚户区改造、加大混合社区建设、扩大县级乃至镇级政府的自主权等多个方面。这种政府的主要负责人一般思想比较先进，富有魄力。但这种类型的地方政府总体数量比较少，还不是当前地方政府的主流。这种先行先试的模式，尽管存在一些触动现有体制和法规越界的风险，但其对推动制度改革有很大的积极作用，应该得到鼓励和完善。

　　对地方政府实施新型城镇化路径的三种类型有更清晰的了解，有利于中央政府对在新型城镇化推行中遇到的问题对症下药。而究竟如何去做，则需要推动中央和地方政府在具体政策执行层面上的同步，尽量减少异化。

　　在中央政府大力推行新型城镇化的背景下，面对地方政府对待新型城镇化目前存在的这三种类型，需要对症下药来破解地方政府出现的各种异化，从而确保新型城镇化能够健康推行。为此有必要做好下面五项工作：

　　第一，必须大力加大对新型城镇化的宣传。对城镇化的误读不单集中在地方政府上，也存在社会的各个方面。之前的城镇化过于重视速度，过于造新城，过于追求土地财政，过于追求以物为本，于是只要一提城镇化人们就很容易因为之前的思维惯性，继续往老路上去关联。为此，对新型城镇化的解读不能只集中在中央政府的决策、路线制定和专家学者层面，而是要面向更广泛的社会各界包括地方政府予以解读。要深刻明白，通过广泛解读形成对新型城镇化的共识是确保新型城镇化成功的基础。

　　为此，需要决策层、政策制定层的官员通过会议、接受媒体采访等方式予以宣传；通过能够领悟新型城镇化要义的专家讲座、论坛、撰文、参加各种媒体节目等方式予以推介；要创新宣传新型城镇化理念的方式，大力使用包括微博、微信等新媒体在内的传播方式；要低下头，采用大量接地气的宣传方式来形成更大众的互动，千万不能成为精英圈自娱自乐的东西。同时有必要动员媒体，对地方政府“揣着明白装糊涂”型的新型城镇化予以解剖，指出其是背离新型城镇化的事实，给外界传达出更为清晰的新型城镇化路径图。可以利用社会各界对新型城镇化形成的广泛共识，对地方政府进行监督。

　　第二，要抓紧推出系列改革的具体举措。新型城镇化需要制度改革来保障，换言之如果不进行系列制度改革，新型城镇化必定成为水中月。当前更多的地方政府迷茫和揣着明白装糊涂，一个非常重要的原因是他们感觉自身没有太多制度改革的权力，没有办法推动新型城镇化的实施。为此中央政府必须抓紧时间，围绕户籍、财税、土地、行政、投融资等方面，展开实实在在的改革。比如财税体制改革必须要强调中央和地方政府的事权和财权的匹配，要想让地方政府承担更多的事权，中央政府就必须下放一些财权给地方政府；要想让地方政府改变对土地财政的依赖，就必须考虑开征房产税在内的地方政府新财源；或者将地方政府承担的事权予以上收到中央政府，比如在全国建立基本的社会保障网，这笔财政开支就可以让中央政府来承担。对于中国而言，中央政府比地方政府掌握更多的资源，只有中央政府真改革起来，地方政府的积极性才会被大幅调动起来，才有可实现新型城镇化的具体抓手。

　　第三，要改革中央政府对地方政府的政绩考核体系。中央政府对地方政府或者地方上一级政府对下一级政府的管理，有一套政绩考核的体系。之前中国经济总量偏小，发展任务很重，以GDP为导向的政绩考核成为主体。随着经济日益发展，随着新型城镇化建设推开，这种政绩考核体系必须改革，只有建立起一套能对地方政府推行新型城镇化起到正激励作用的政绩考核体系，才能够推动新型城镇化往健康方向发展。比如新型城镇化强调人口城镇化为核心，就要将考核的重点从城市建设面积等方面转向新落户人数、公共服务覆盖人数，要从考核基础设施投入转向考核水质情况、交通畅通度等方面。要通过政绩考核体系，将一批在真真切切推行新型城镇化、敢于以新型城镇化理念进行先行先试的干部提拔重用，发挥良币驱逐劣币的示范作用。

　　第四，要充分发挥市场的作用。新型城镇化的原则应该是以政府为引导，以市场为主导。只要真正落实这个原则，让市场发挥配置资源的基础性作用，那么政府在新型城镇化中的作用必定会削弱，地方政府对新型城镇化起到的作用也会相应降低。无数案例已经表明，凡是地方政府直接抡起胳膊上阵的城镇化建设必定出现大量问题，质量不会高到哪里去。为此，中央政府必须进一步加大简政放权的力度，培育更多市场主体积极参与到新型城镇化建设中来，通过财税制度、规划引导、法律强制等各种方式，让市场主体遵循新型城镇化的理念在各地推行新型城镇化。

　　新型城镇化要走低碳、绿色、智能、生态、环保的道路，这需要大量新技术的运用。客观来说，当前新型城镇化还需要很多关键技术进行突破和提升，而一旦得到突破和提升就很容易获得新型城镇化下的巨大的商业利益。比如，为了推行新型城镇化的低碳发展，可以鼓励大量使用页岩气，但中国的页岩气技术还需要不断提升，才能够从试验阶段转化成商业使用，而商业使用肯定会带来巨大利润。这种追逐商业利润的行为，必定要靠市场主体来落实，地方政府最多是予以扶持。

　　用市场来代替政府，尤其地方政府，使市场在新型城镇化中扮演更为重要的主导角色，一方面可以充分发挥市场对经济规律的尊重，实现优化配置资源，可以让新型城镇化更符合规律；另外一方面也可以减轻地方政府日益高涨的债务，避免产生严重的系统性债务风险。

　　第五，要鼓励各地方政府之间的合作。新型城镇化将以城市群为主体，而当前中国最有潜力和发展最好的城市群基本上是跨行政区域的。既有珠三角这种省内跨市级区域的城市群，也有长三角、中四角这种跨省级区域的城市群。要推动地方政府之间实现市场一体化、基础设施一体化、社会保障一体化等一体化建设。因为这种一体化过程实质是一种双赢、多赢的过程，通过鼓励地方政府间的合作，可以让其分享到合作的红利，这样可以提高地方政府推动新型城镇化、构筑城市群的积极性。

　　总之，地方政府对待新型城镇化的态度能否转变，钥匙掌握在中央政府手里。只要顺应市场规律，充分调动社会各方面的力量，加大改革力度，就可以实现在新型城镇化上中央政府和地方政府的双赢，也可以更大程度上保证新型城镇化的健康发展。

　　陕南避灾移民搬迁式城镇化路径分析

　　芦山地震灾后重建时，习近平主席去现场调研后提出了要科学重建的思路。恰巧，我那段时间去了陕南灾后重建地区，对他们的避灾移民搬迁工作进行了调研。从调研情况来看，陕南避灾移民搬迁，对于中国城镇化多元路径的探索以及自然灾害后的科学重建，有一定借鉴价值。

　　陕南地区主要包括汉中、安康、商洛三市，地处秦巴山区腹地，地形地貌复杂，地质环境脆弱，长期以来深受地质灾害和洪涝灾害威胁，生存环境恶劣，生产、生活条件极差，属于全国11个集中连片特困地区之一，也是著名的南水北调水源地，近400万农民长期处于贫困状态。

　　2010年，陕南地区发生了特大泥石流灾害，死亡人数高达187人。为此，陕西省政府决定自2011年5月起，用10年的时间将60万户共计240万人从大山深处迁移出来。陕南移民搬迁工程自启动到2012年年底累计完成投资267亿元，共建设安置房18.52万户，占计划任务量的9.3%。其中，已建成14.64万户，在建3.88万户；建设集中安置点1850个，集中安置16.89万户，集中安置率达到84%。

　　从陕南避灾移民搬迁的实地调研来看，有几个方面的经验值得各地灾后重建借鉴，尤其对于这轮新型城镇化的多元化路径可以加深认识。这些经验和价值主要集中在下面六个方面：

　　第一，中国这轮新型城镇化要走多元化路径。陕南移民搬迁给了我们一个启发和提示：中国这一轮新型城镇化绝对不能以一元化方式来推进。这轮新型城镇化最根本的方式是以政府引导、市场主导来进行，更多的是采取经济战略思维来推进，但是中国国情的复杂性，地形地貌的差异性，地区经济发展的不平衡性，决定了还要考虑政治、生态等多方面战略思维，不可能只以一种方式进行。如在三沙设市就要考虑到国土安全，而在陕南这个自然灾害频发、南水北调的汉江水源地区，就不能简单地算一个经济账，还需要算生命账、生态账、长期账等。

　　陕南大规模的避灾移民搬迁就是在这种特定小范围内进行的，以政府为主、市场为辅的城镇化推进模式。事实上，在严重自然灾害频发地区进行灾后重建，市场的积极性不会太高，政府不进行主导既完不成灾后重建，也推不动城镇化。

　　第二，灾后科学重建式的城镇化必须体现在可持续性上。中国是个自然灾害比较频发的地区，芦山所在的龙门山断裂带近年较为活跃，此前一次大地震为2008年的汶川地震。以往，灾后重建往往是就地重建，但由于自然灾害频发，重建投入往往因自然灾害再次发生打了水漂。

　　面对这种局面，需要改变人与天斗的旧思维，需要务实思考，采取回避式的灾后重建，毕竟人在大自然面前是脆弱的。在灾害频发区域，与其投资巨大就地重建，还不如退避三舍，采取搬迁式移民安置的方式。尤其在云贵高原、秦巴山区等一些泥石流频发地区，将人们从山上搬迁下来，既提高了安全系数又减少了泥石流发生的概率，是一种双赢的决策。陕南避灾移民搬迁就是走的这种回避式移民搬迁的道路。

　　第三，将避灾移民搬迁和新型城镇化结合推进。陕南移民搬迁更重要的是没有走复制农村的老路，而是通过集中安置的方式来实现避灾移民和城镇化相结合。

　　城镇化的一个基本支撑点是要有城市，城市更能体现规模效应，因为有了规模才能通过交换、分工等各种方式来扩大经济总量，形成一、二、三产业的一个新布局，从而促进经济、社会的发展。

　　陕南移民搬迁采用了集中居住结合城镇化共同推进的方式，有着积极的意义。到2012年年底，陕南移民搬迁集中安置率达到84%。由于按照集中安置为主和靠近城镇、靠近园区、靠近中心村的“三靠近”原则，开工建设的集中安置点53%都进入了城镇规划区，陕南三市城镇人口规模可增加25万余人，城镇化率可提高2.6%。

　　同时，考虑到城镇化必须有产业作为?撑这一关键点，2011—2012年陕南三市通过移民搬迁共流转土地1.86万亩，建成各类农业园区267个，推动了陕南偏远山区一家一户的自然经济形态加速向规模化农业市场经济形态的过渡，实施了山上是园区、山下是社区、“教育产业移民”的各种类型的产业支撑城镇化的路径探索。

　　这轮城镇化的核心是人口城镇化，是以解决公共服务均等化为基础，通过把偏远地区群众搬迁到相对集中的地方，实行社区化管理，使各地能够集中力量在安置点配套建设较高水平的基础和公共设施，提供相对之前更优质的公共服务。

　　第四，创新了国有资产收益服务于城镇化的一种新模式。在这一轮的新型城镇化中，实施公共服务均等化以及各种基础设施和公共设施的投入需要巨大资金，为此肯定需要多元的渠道来筹集资金。其中一种筹资方式，就是出售国有资产或收缴更多国有资产收益。

　　陕南移民搬迁就采用了陕西省省属大型国企出资的方式，陕西有色集团和陕西财政分别出资20亿元和10亿元作为资本金成立了陕南移民搬迁公司。陕南移民搬迁公司不以盈利为目的，体现公益性，通过筹集资金、参与管理、参与规划等各种手段有力地推进了陕南避灾移民的搬迁工作，也直接推动了城镇化。

　　第五，采用引导方式来推进城镇化。推进新型城镇化必须要充分尊重农民的意愿，不能搞强迫式进城和进楼，但也考虑到农民受小农意识影响，对未来的发展趋势认识度不高，就需要通过引导让这两者有机结合，从而和谐推进城镇化。

　　陕南移民搬迁把握好了这个节奏。一方面在前期让一部分有积极性的老百姓先搬迁出来，通过他们的示范、带动效应，使更多的老百姓自愿参与到搬迁工作中来；另外一方面考虑到陕南土地稀缺的现实，适当采取激励制度，鼓励农民选择楼房居住。

　　第六，加强信息化和城镇化的融合。

　　陕南移民搬迁建立了一套面向外部全部公开透明的信息化管理系统。信息化的网络平台有利于灾区移民搬迁工作的公平、公正、公开，从而有利于城镇化的可持续、和谐发展，体现了“新四化”中信息化既要和工业化融合，也要和城镇化、农业化融合的要求。

　　在分析陕南避灾移民搬迁式城镇化路径存在的各种价值后，对于陕南避灾移民搬迁工作，还可以在下面三个方面予以加强，从而使得这项工作更为精细化和高质量化。

　　首先，要对未来人口分布趋势进行更精细化的预判。未来城镇化率会比现在提高更多，这就意味着会有更多人进入城市。因此陕南930万人中的农村人口，很大一部分将会进入陕南的重点建制镇、县级市、地级市，以及附近的大西安城市群或者中国沿海的三大城市群。这就意味着，在搬迁过程中要考虑到未来10~20年产业、公共服务水平等主导的人口分布走向，从而在移民搬迁点建设中实现更合理的布局，避免未来可能出现的重复投资和投资浪费。当前就要有意识地将移民搬迁的范围扩大到市域范围或陕南，甚至整个陕西范围，也要适当鼓励投亲靠友式、外地就业安置式的搬迁。

　　其次，要发挥市场在城镇化产业中的主导力量。陕南移民搬迁工作可以以政府为主，但人口聚焦后的产业发展，就得更加发挥市场的力量。如陕南的紫阳县已积极探索发挥本地富硒茶的资源，构造了以民营资本为主导的产业发展模式，既解决了城镇化的就业问题，又解决了政府资金压力问题。在发展陕南产业中，政府既要严格按照主体功能区对于生态保护的要求，同时也要简政放权，培育更多民营资本进入到生态型的各种产业中来。

　　最后，要加大各种专项转移支付的集中使用。不可否认，在陕南移民搬迁过程中，市县配套的资金有一定的压力，既有财力不够的原因，也有财政资金使用不集中的原因。陕南要顺应中央政府提高一般转移支付比重、降低专项转移支付比重的要求，将中央和省级对陕南市县的转移资金进一步集中使用，集中力量来办陕南移民搬迁这一大事，从而提高财政资金的使用效率。

　　这轮新型城镇化的顶层设计固然重要，但是顶层设计也要与地方实践相结合，特别是要尊重群众的首创精神。中央设定原则、方向、标准，但要允许地方政府根据本地区的实际情况先行先试，探索城镇化的具体模式。

　　陕南避灾移民搬迁式的城镇化路径，体现了当前中国新型城镇化需要鼓励地方先行先试的基本原则，也体现了政府改革探索所具有的勇气和魄力。地方政府也要根据未来形势的不断变化，正视过程中存在的一些问题，不断地完善搬迁式城镇化路径的实施方案，不片面追求速度，更加注重质量，使陕南避灾移民搬迁更加符合新型城镇化和“新四化”的建设要求，为中国多元化城镇化道路探索更多的经验。

　　（本文刊发于2013年6月4日的《东方早报》）

本文摘自《新型城镇化路径》

---

　　新型城镇化是“新四化”的核心。它既是一个扩大内需的需求侧问题，也是一个可以通过提高劳动生产率解决经济增长的供给问题，同时还有投资保底和优化经济结构的作用。落实好新型城镇化，对中国更好的实现现代化十分有利。但是，外界对“新型城镇化”的内涵和城镇化过程中暴露出的问题不甚了解和疑惑。
　　为此，本书旨在科学、全面、正确地解读“新型城镇化”，并对之前城镇化出现的种种问题提出对症下药的解决方法。