2014年改革会有什么突破

　　资深财经媒体人、政经学人谭翊飞

　　中共十八届三中全会为中国中期发展描绘了战略目标和路线图。对于这份从市场体制、财税体制、司法体制到国防军队建设的改革蓝图，市场报以热烈的回应，这应当是最具现实意义、获得最大共识的改革方案。

　　如果按照这一路线图执行，中国在2020年将迈入一个治理体系和治理能力现代化的国家，中国经济也将获得持续增长的动力。这可以避免中国掉入中等收入陷阱，“两个一百年”的目标似乎也指日可待。

　　这份路线图没有分解具体的改革目标。2014年作为开局之年，显然十分重要。在为中央经济工作会议预热的中央政治局会议上，习近平强调2014年“要用改革的精神、思路、办法改善宏观调控”。2014年改革会有什么突破？2014年的改革会对未来改革局势产生什么影响？

　　2014年总体政经形势

　　政治和经济从来是相互联系，而非孤立存在的。

　　对于经过十八大及整风运动的2014年，政治形势的稳定几乎没有疑问。但是值得关注的是几种权力结构的变化：

　　第一，十八届三中全会新设立两大机构：国安委和全面深化改革领导小组。

　　第二，在重构中央和地方的权力关系上，放权相对比较简单，但是收权比较复杂。适当增加中央事权是值得关注的动向，三中全会的公报称，要将关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。这些新增的中央事权包括哪些？比如，食品安全监管、知识产权问题等等。

　　事权上收一般伴随着财权和人事权的调整，因此并不容易。以三中全会的纪委系统改革为例，将纪委人事权上收至上级，让纪委直接监督同级的常委成员，这也是权力结构的重大变化之一。这一变化对地方领导，尤其是主要领导干部的监督将会强化，给政治权力结构带来改变。

　　第三，条条的权力布局同样要调整。李克强在强调放权的同时，也坚称“该管的要管好”，什么是中央该管的呢？国土自然资源、不动产登记、污染物排放和环境保护等等，这些权力的重新整合有利于市场规则的清晰和统一。比如，食品安全、债券市场建设、海洋管理等问题，都是长期以来久拖不决的多头管理问题，权责不清。

　　这些权力结构的调整意味着，部委之间的一些权力要更清晰地整合和切割。谁愿意丢掉手中的权力呢？这项改革考验中央顶层的决断力。

　　另外，十八大以来，因为中纪委权力加强和办案效率提高，省级（包括副省级）干部的淘汰率大幅提高。这在一定程度上会对地方的政治产生影响，一批新人会替补这些落马官员的空缺，对地方政治造成一定影响。

　　以上分析是针对政治层面。在经济层面，中央经济工作会议的定调值得高度关注，而核心在于：中央对于2014年经济增速的底线是多少？经济增速的底线直接关系到保增长的政策何时出对台——经济一旦掉到底线附近，适度放松货币、财政政策肯定是不二法门，虽然这两板斧的调控政策解决不了长远经济结构问题，并且可能对长远经济发展带来负面影响。

　　但刺激经济一定会导致通货膨胀。目前，企业产能过剩，物价并未明显上涨。通胀一旦起来，并且蔓延，则给宏观调控带来极大困难。不过，未来QE3（第三轮量化宽松政策）何时退出也是影响整体物价的因素之一。

　　但适龄劳动人口的净减给改革带来了契机，这意味着最重要的压力——就业问题，可能不会突出。

　　可是，即便如此，2014年中国经济增长的前景如何呢？在后危机时代，中国经济仍然是一枝独秀。基于对三中全会公报的乐观情绪，一些投行也开始积极唱多中国，认为2014年中国股市将全球表现最佳。但是，中国经济回不到两位数的高增长时代已是共识，在可以预见的各种因素中，目前并无特别的动力推动中国经济在2014年出现令人惊异的表现。

　　出口、消费和投资这三驾马车，哪一驾会有很突出的变化潜力呢？似乎都没有。出口方面，美国、日本、欧洲三大经济体会发生质变吗？不会。钓鱼岛之争可能还会进一步影响中日贸易，减少中国的出口。消费方面，虽有起色，但基本收入分配格局、社保体制和税收体制不变，消费出现爆发性增长的基础不存在。投资方面，连年的基础设施投资、房地产投资的潜能几何？

　　这其中尤其要关注房地产市场的走向。改革是在土地财政的高速推进下进行的，2014年的房地产市场会继续火爆吗？2014年的房地产投资会以多快的速度增长呢？

　　改革会促进经济增长，比如负面清单、下放或撤销审批权、改革公司注册制度。但是这些增长的潜力要发挥出来，尚需时日。2014年的改革红利至少在上半年不会明显，当然进一步改革会推进。

　　经济增长还与统计学有关，对于国民收入账户计算方法的调整，可能会带来经济增长的变化。人民币汇率的升值也会带来中国经济总量在全球经济比重中的变化。

　　对于经济体制改革而言，政府将关注短期的需求和供给，除此之外还应关注推动长期增长动力的改革，包括科技创新能力、教育制度、知识产权保护体制等。

　　除政治、经济外，还要关注社会领域。

　　社会领域的改革，笔者以为是理顺事业单位、民办非企业单位和社会团体之间的关系，让财政支出公平地对待各类从事公共服务的主体，逐渐打破在公共服务领域的垄断和不平等制度，如公立医院和私立医院、公办学校和私立教育。社会领域的改革破除的是低效率，带来的是就业岗位的增加和社会服务的繁荣。

　　社会领域最严重的问题表现在群体性事件的发生概率，近年来环境问题成为群体性事件触发的重要动因，传播技术也是影响因素之一。对于发展中的中国而言，在当下的情形下，群体性事件显然无法避免，2014年亦是如此。当下，各种社会思潮和意识形态相互激荡，虽然群体性事件的主体仍然是争取具体的物质利益，而非为某种价值观或意识形态而行动，但是否会出现更多和具体利益结合、提出意识形态诉求的行动，值得关注。不过，司法改革和信访改革的推进、传播上的管制，前者从长期看会缓和社会矛盾，后者则在短期内会发挥一些作用。

　　总体而言，2014年，政治上平稳，经济上平缓，社会领域应和往年相当。

　　2014年的改革前瞻

　　基于以上对政治、经济宏观环境的分析，以下笔者对2020年远景路线图中的各项具体改革进行分析。

　　按照周其仁教授的说法，改革要推进，改革就要变成一门生意，要尽快形成新既得利益集团。这是指改革参与者的推动，改革让一部分人获了益，这部分人自然会成为改革的强大动力。从顶层而言，则是支持这些改革中形成的既得利益。

　　这是一个生动的比喻，也是分析改革的方法论。分析2014年的改革，同样既要考虑顶层设计，也要考虑各种改革利益集团在现实利益中的博弈互动，新既得利益集团能否形成也意味着旧机制能否破除。如果改革很难迅速形成新的既得利益，就很难推进。

　　按照三中全会的设计，经济体制要发挥牵引作用。经济体制改革，其实动的仍然是体制，动的是上层建筑，只不过改革的内容是以经济发展为导向。2011年曾有一阵关于分蛋糕的改革讨论。改革确实涉及利益分配的调整，但是对于一个发展中的大国，改革确实不能将重心放在分蛋糕上，还必须继续做大蛋糕。蛋糕做不大，能切分的蛋糕就越来越小。一边做大，一边调整，这才是正道。

　　笔者将三中全会的改革内容拆分为经济和政治两大项。经济体制改革包括：1. 要素市场改革（主要包括资金价格、土地价格等）；2. 基本市场体制改革（包括产权制度、市场竞争制度、对外开放和宏观调控）。政治体制改革包括：1. 财税体制改革；2. 司法改革和反腐体制改革；3. 社会体制改革和创新社会治理体制。笔者对军事领域完全不熟悉，故未对此部分内容做分析。

　　要素市场改革

　　主要涉及资金价格（利率和汇率市场化）和土地价格，更广义的还包括水、石油、天然气、电力等的价格。

　　笔者认为，土地制度和利率、汇率市场化改革应当可以认为是习近平讲话中的“重要领域和关键环节”的改革，这两项改革都牵一发而动全身。

　　笔者写此文的当天，农业部部长韩长斌对土地制度改革辟谣，要求不要误解改革政策。三中全会以来，讨论最热烈的可能就是土地了。农业投资的火热带来了对土地的关注，而土地制度涉及农业生产、粮食安全、农民收入、土地财政等诸多问题。三中全会的诸多承诺，其实不过是近年来改革取向的复述，包括同地同权、统一建设用地市场等。但是，土地制度从未大放开，无论是农地还是宅基地。

　　当下，无论是学术界还是政策界，对土地政策的争论极大，目前对流转的鼓励也仅仅限于家庭农场的规模，对工商资本大规模下乡，仍持相当谨慎的态度。土地财政的巨大利益，也使得集体土地大规模直接上市在近几年内几乎没有可能。

　　笔者认为，2014年，这一改革仍然维持现状，宅基地不可以流转、承包地不能买卖。寄望新一轮土地改革的许多人可能会失望，但改革会继续小步走，做一些外围工作，包括：

　　1. 土地确权继续推进。值得关注的是在村集体确权之下，会否确权到农户？如果确权到农户，那么土地权属就彻底固化了，今后调整土地会很困难。但是确权工作绝非短期可以完成，涉及确权时点的公正性，还要考虑各种历史、现实因素。真正实现像林权改革一样的宅基地、农地确权，可能要两三年时间。

　　2. 宅基地抵押、经营性建设用地入市会在有序安排下推进。抵押涉及多项法律制度的突破，而且还涉及债权人如何处置抵押品问题。此前已有试点，但由于法律限制，无法真正大规模推广。

　　3. 土地用途管制会加强。目前仅仅以产权管理的方式会改变，以规划管土地，并将规划延伸到村镇可能会推进。

　　4. 为缓解城市建设用地紧张，增减挂钩会扩大。这是一个由政府全程主导和控制的农地转城市建设用地的封闭市场。

　　5. 征地制度改革。建立一个相对清晰、公开的土地增值收益分配机制，但不会有根本改变。

　　当然，改革归改革，现实归现实。因为改革精神的驱动和农业利益、不同土地的收益存在差别，各种违规的土地流转、买卖、征用会进一步增多。地方政府如何面对这些似乎符合改革精神但却违犯法律的行为，可能存在纠结。不排除中央会因此出台一些文件、法规，将这些问题明晰化。

　　在资金价格方面，利率市场化和汇率形成机制改革同样是这轮改革的牛鼻子。但是，银行的利差收入仍然占绝对主体，且国有企业挤占了大量的信贷资金，因此利率市场化在2014年不会取得实质性进展。同样，外围的改革进展会加速，比如存款保险制度建立，还比如债券市场的改革会加速。

　　与投融资体制相关的，如上市的注册制改革、以信息披露为核心的监管体制改革等会加速推进。利率、汇率的改革还和资本项管制有关，但是否放开资本项同样争议极大，目前仍难以达成共识。虽然人民币已经跃居全球第二大贸易融资货币，但资本项完全放开在2014年估计不会实现。改革可能会在外围增加，如额度管理，设置一个整体额度。另外，人民币离岸中心会加速发展，尤其是伦敦的人民币离岸中心。

　　以上两项核心改革在2014年都会处于备战的状态，加速推进，但不会破门。2015年个别项目会否破门，还有待继续观察。

　　水、电、石油、天然气等资源价格改革似乎方向不明，改革等于涨价，但却无法说服民众为什么一定要涨价。2014年的改革还受制于在下半年通胀会否重启。这项改革延宕多年，皆因为谁也不愿意因为改革带来通胀，影响整个宏观经济。但改革势在必行，什么才是合理的价格？看样子，其实关键问题不是钉住价格，而是钉住价格形成机制。如果2014年通胀压力不大，不排除这项改革会加速推进。

　　基本市场体制改革

　　这涉及产权、市场竞争、宏观调控和对外开放、生态保护等。这些改革主线是理清政府和市场的关系，政府做好监管，不再直接参与市场。

　　这部分改革的难点在于：

　　1. 部委权力的重组。建立统一、规范的市场机制需要统一高效的行政服务体系，在大部制改革并未大步推进的前提下，需要在部委之间协调监管权力，该下放的下放，该放开的放开。

　　2. 国企改革。国企改革涉及市场竞争问题，国企隐性补贴巨大，市场属性和公益属性不明，三中全会的改革并未给出特别明确的改革方案，除了提高缴纳分红比例和充实社保基金。国企在竞争性领域会真的退出吗？垄断行业真的能放开吗？这些都是疑问。

　　3. 宏观调控手段同样涉及经济结构的基本问题。货币政策中的信贷管理、发改委的产业政策，放开，怕调控效果不明显，强化，则问题会越来越多。

　　4. 对外开放上，自贸区的负面清单需要继续缩小，而如何建立朝向TPP（跨太平洋伙伴关系协议）的市场体系，任重而道远。对外开放还涉及中国对外投资的问题，需要放开相应的权力，等等。

　　笔者认为，这部分改革在2014年一定会有相当的进展，因为一部分改革难度并不大。比如工商注册改革，已经箭在弦上。比如自贸区的负面清单做法，各地希望模仿者众。不动产登记制度，国务院也专门召开了常务会议部署。但是，在国企改革、宏观调控上，还存在很大的难度，涉及的利益巨大，调整的难度也很大，2014年估计难取得很大进展。

　　以上是对经济体制改革的分析，以下分析政治体制改革，包括财税、私法和社会方面。

　　财税体制改革

　　按照三中全会的精神，财税体制改革要保持中央和地方财力格局的总体稳定，因此寄望于类似于1994年分税制的大改革出台，估计愿望会落空，目前也没有出现任何从根本上调整财税体制的蓝图。笔者认为，财税体制改革的核心在于两大问题：一是土地财政和地方债，两者相互关联；二是税制改革，主要涉及“营改增”、房产税、资源税、消费税和个人所得税。

　　目前看来，土地财政因为利益过于巨大，进行根本性调整难度很大，估计2014年不会有太大变化。但对利用土地进行融资的地方债务监管肯定会加强，同时一定程度上放开地方发债渠道。税制方面，“营改增”导致的直接后果就是地方政府的主体税种缺乏（这也进一步导致地方依赖土地收入），“营改增”继续扩围已是定局，下一步面临的问题是：什么可以成为地方的主体税种？房产税是否会在2014年开征？目前并不明确。如果房地产市场不再高速增长，那么土地出让收入可能持平或减少。2014年，地方政府可能会游说中央，要求充实地方财力，进而推动加税。这意味着，消费税、资源税等其他地方税种可能出现一些改革动向。

　　但是，中央和地方财力格局总体稳定，那么需要调整的主要不是财权，而是事权。这是另外一个层面的改革，在本文第一部分已经进行了分析。

　　司法改革

　　司法改革是三中全会的一大亮点。保持法院和检察院独立行使检察权是核心，法院、检察院及政法委系统内部的各种小改革应会加速推进，如主审法官、合议庭办案责任制等等。这些内部改革阻力相对较小。还有裁判文书公开，已成定局。2014年，这些方面都会加速推进。

　　但是难题在于法院和检察院的人财物省级统管，三中全会的表述并非“探索”而是“推动”，这意味着对改革的方向没有分歧，不是一项有待研究的改革，而是方向已定，只待行动。虽然近年法院、检察院楼堂馆所建设已完成一轮，对地方财政的依赖降低，但是要进行这项改革依然会触动许多利益，还需拭目以待。这项改革2014年估计不可能完成，估计能做的是确定方案细则，并开始推进。

　　与法院、检察院的改革同步的是纪委系统的改革，这些改革已经展开，并已经显现出变化，副省级官员落马比例提高。纪委系统监督同级常委，各地已有许多行动。未来，地方纪委发现同级常委的问题线索，并由上级纪委查处，这一现象可能会继续增多。当然，纪委希望如何监督自身？这需要党内建章立制，并要与国家检察系统分工配合，更有待于严厉的中纪委书记的强力管束。2014年同时会推进的改革可能是在系统性预防腐败方面，包括领导住房、公车、家属经商等方面。可这不是纪委一家的事，进展情况要看制度配套情况。

　　社会体制改革

　　社会领域改革涉及面广，包括教育、就业、收入分配和劳动者权益、社会保障、社会组织、社会矛盾化解、公共安全等等。过去10年，对这些领域的投入不断加大，但仅仅靠投入不能化解问题，根本的问题在于改革。教育改革如何为经济持续增长提供有竞争力的人力资本？社会保障如何为农民转化为市民、不同地区迁徙人群提供制度对接渠道？社会组织放开如何与提高财政资金使用效率对接？

　　笔者认为，社会体制改革与经济领域改革一样，经济体制改革主要是政府和市场的关系，而社会体制改革重点是政府和社会的关系。在计划经济时代，政府包办社会事务，效率低下、负担沉重，经济也缺乏活力，社会体制改革同样要进一步给社会活力，让社会进行自我管理和服务，同时政府要做好基本的监管，做好基础制度对接。目前看来，在社会体制改革方面，远未达到对经济体制改革的认识高度。因此，改革也很难触及核心，要么就是一味地甩包袱，要么就是简单投入。社会体制的改革需要更充分的顶层设计，2014年能达到的广度和深度不言自明。

本文摘自《中国经济的关键变数》

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