养老保险制度改革与公平中国

　　北京大学博士后、经济学家王福重

　　养老保险是社会保障体系中最核心的部分，因为社会保障的其他部分，如失业、工伤、生育、医疗等保险的对象，都是不确定发生的事情，不是每个人都会失业、受工伤、生重病等，但是，每个人都会老，都需要养老，这是确定的。所以，如果不特别说明，社会保障指的就是养老保险。养老保险包括基本养老保险、补充养老保险和商业保险。

　　现代意义上的养老保险（社会保障）制度，开始于1935年的美国，当时离1933年大萧条过去不远，社会痛感没有强制保障，人们没有安全感，为害甚大。

　　弗里德曼（Milton Friedman）曾不遗余力地抨击美国的养老保险制度。他说，假如一个人愿意选择过一种年轻时花天酒地、年老时穷困潦倒的生活，那是他的自由，也许他还觉得是享受，政府不应该干预这个人的自由选择。弗里德曼还指出，一个人在一生中的消费，是相当稳定的，每个时点差不多都是根据从一生看的“永久性收入”进行消费，到老了也会有钱花，包括有钱看病，根本不用政府操心。

　　但是，大部分经济学家不这么看，比如凯恩斯主义者就认为，个人消费是由个人或者家庭当时的可支配收入决定的，人都是短视的，不具有远见，有的人不能做到自己养活自己。他们认为，不是所有人都理性，能“合理”地安排自己的一生。人们的认识存在盲点和非理性，需要政府来强制地“帮助”他们，实行家长式的“父爱主义”，强制建立养老基金，绝对必要。

　　另外，政府推行的社会保障，具有全覆盖的特征，可以照顾到全社会的所有人，特别是弱势人群，具有共济性（人际转移）和公平性。这也是政府热衷干预养老事务的原因。这些原因也可以解释，为什么单单依靠个人储蓄来养老是不可靠的。

　　多轨并存的养老保险体系

　　中国的养老保险制度，从1951年就开始建立，到1956年分别建立起对城镇职工、机关事业单位的养老保险体系，他们通过缴纳保费参加养老保险，94%的职工参加，此后不断发展和改进，直到1966年。“文革”之中，各种养老保险制度取消，改为国家养老和单位养老。

　　改革后，从1984年开始恢复社会养老，随着原来的国有企业养老保障模式的实际破产，改革步子加快。1991年国务院通过了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（俗称33号文件），1995年又通过了《关于进一步深化企业职工养老保险制度改革的通知》（俗称6号文件），这两个著名的文件，是中国养老保险制度重新建立的宣言书。

　　后来，经过不断的磨合，发现问题，不断修正、完善、充实，到2006年11月1日，城镇职工的基本养老保险制度基本定型。

　　中国养老保险筹资的基本模式，是社会统筹与个人账户相结合，养老保险资金的来源是企业和个人的缴费，企业的缴费不超过企业（缴费）工资总额的20%，个人的缴费是个人缴费工资的8%。缴费工资的计算依据，一般是各地职工平均基本工资的60%~200%（2倍），最高不超过300%（3倍）。基本工资由劳动和社会保障部门认定。

　　企业缴纳的部分，在2000年之前，一部分进入社会统筹，一部分进入个人账户，个人缴纳的一部分进入个人账户，一部分进入社会统筹，互相交叉，令人眼花缭乱。2000年之后，企业缴纳的部分全部进入社会统筹账户，个人缴纳的部分全部进入个人账户。缴费年限为连续的15年（个人不能退保），满足这些条件的人，可以在退休后按月领取养老金。

　　养老金由两部分组成：一部分是基础养老金，大约相当于领取养老金的上年度所在省级行政区域内职工月平均基本工资的20%，这部分由社会统筹支付；另一部分是个人账户养老金，是个人全部缴费额的1/120。

　　社会统筹账户里的钱，不是属于特定的人，而是属于一个区域内的所有人。（区域的大小，就是统筹的层次，也就是每个退休的人都有权从社会统筹账户中领到部分养老金。现在中国的社保最高级别是省级统筹。过去的铁路、民航、金融等行业统筹，现在已经转为地方统筹了。）个人账户里的钱，只属于缴费者个人，一一对应。社会统筹体现的是共济性，个人账户体现的是自我保障性和激励性。

　　世界上大体存在两种养老保险制度模式：现收现付制(pay-as-you-go)和完全积累制（fully funded）。现收现付制，就是所有正在工作的人都必须缴费，但是不为每个人建立个人账户，当年退休的人，可以领取养老金，但是退休者领取的养老金，不是退休者本身缴纳的，而是当年在职职工缴纳的养老保险。如果当年在职的人交费不足支付之用，则相应调整交费率或者支付水平，保持两者基本平衡。在这种制度下，养老保险系统里基本没有结余的钱（但是也不排除会有少量盈余）。美国是这种制度的典型，美国采用社会保障工薪税的形式筹集养老资金，雇主和雇员各负担一半（无雇主的，自己缴纳全部），2003年，税率是6.2%（加起来就是12.4%）。雇员退休后，每月可以领取养老金，领取水平取决于开始领取时的年龄等因素。

　　美国1935年开始设计社会保障制度时，采取的是积累制，也就是完全的个人账户制，人们把钱存入个人账户，退休时，可以领取本金和利息。但是，很快这个制度被抛弃，因为经过大萧条，老年人个人账户里的钱几乎化为乌有，而且个人账户资金，需要有专门的机构管理，保证保值增值。美国人担心这些机构腐败，资金不安全，所以很快转变成了现收现付制。美国的养老制度也存在种种问题，现收现付显然缺乏效率，著名的例子是一个叫芙勒（Ida Fuller）的妇女，只交了24.85美元的工薪税，却活了99岁，共领取20 897美元的养老金！所以，是不是要放弃现收现付改为积累制，一直在讨论中。不过，主流意见仍然是坚持现在的制度不动摇。美国的养老金，实际上是有盈余的，盈余一般以信托基金的形式投资，如购买政府债券和股票。但是，盈余毕竟有限，这没有改变现收现付的性质。

　　完全积累制，也称为“私有化”制度。采用完全积累制最典型的国家是智利，1981年开始实施，也很成功。个人账户的钱，可以投资，可以在未来传给下一代继承。积累制是有效率的，个人的养老水平取决于个人的缴费，与他人无关，而现收现付，存在政府强迫的人群之间的转移。积累制最大的好处是，对整个社会的储蓄水平没有影响，而现收现付制的强制，必然干扰个人的储蓄决策，降低储蓄率，对社会投资水平和经济增长具有不利的影响。

　　欧洲国家大都采用现收现付的制度，但是正在朝着混合型转化，也就是现收现付与积累制的结合。

　　中国的社会统筹与个人账户相结合，表面看是混合型，但实质也是现收现付。

　　到现在为止，中国的养老保险制度设计和改革，只是针对城市的企业和在职职工（有工作的人）。中国养老保险最大的问题，也是最大的特色是，不同人不同体系。

　　除了在职职工，还有机关公务员、事业单位、城镇无业的居民、农民工以及农民。机关公务员，不用缴费，也不领取养老金，退休后，仍然由财政支付退休工资。为什么连工人都改革了，公务员反倒不改革？因为全国1 000万公务员的名义工资不高，如果以名义工资为基础建立养老金体系，会大幅度降低公务员退休后的待遇，也许还不如“一般老百姓”。公务员的名义工资不高，但是包含各种名目的福利和待遇，其实是相当高的。也许还因为政策的制定者也来自机关，自己下手削减自己的福利，总是不好下手吧。凭什么“后天下之乐而乐”的公仆们，在享受了几十年超高待遇之后，就不能吃点亏？如果大幅度提高名义工资，就需要把工资之外的各种福利纳入工资，这会引起社会各方的抵制。所以，推进公务员养老保险改革，还是任重道远的。

　　事业单位，是中国特有的一类机构，标准定义是：为社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。全国大约有3 000万人在事业单位工作，包括学校、医院、研究院所、文艺团体、新闻出版等等。事业单位大体分为三类：行政性事业单位、公益性事业单位，以及经营性事业单位。事业单位养老改革，2008年就开始在山西、上海、浙江、广东和重庆五个省级行政区试点，但遇到极大阻力，近6年几乎无任何进展。2012年中央决定对事业单位进行分类管理，相应地，养老改革试点只包括公益性事业单位，行政性事业单位比照公务员不改，而经营性事业单位在转制后将比照企业进行。改革的基本原则，与企业大体相同，即单位缴纳不超过职工工资总额的20%，个人缴纳缴费工资的8%。但是，难度在于，多年以来，事业单位职工，都是干部身份，一切向机关看齐，观念不可能一下子转变过来。

　　城镇居民的养老保险启动是最晚的，2011年6月，开始城镇居民社会化养老保险的试点。16周岁以上的城镇非从业居民可以自愿参加，实行个人缴费加财政补助（作为基础养老金）的模式。个人年缴费的档次分成10档：100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元。财政补贴的目的和水平，是让基础养老金达到每人每月55元的水平（2012年），其中中央财政对中西部地区实行全额补助，对东部地区补助50%，其余由地方财政补足。居民保险基本是自我保险，没有激励性，参加人不多。截至2011年底，全国试点地区只有539万人参加，实际领取人数是235万人。

　　先前，养老保险从来不惠及农村。（对于农民部分特殊群体的关照，是公共财政的福利救济类支出，各国都有，比如美国对困难家庭也有食品券、老年医疗补助、住房补贴以及著名的AFDC（Aid to Families with Dependent Children，救助无自理能力儿童）等，但这不是社会保险的范畴，社会保险是全覆盖的。）跟医疗和住房一样，农民在养老上也是自生自灭的。农民对此并无抱怨，因为自古以来，农民就没有权利意识，以为自己养老是天经地义的，这倒是符合自由主义经济学大师们的思维。农民的养老办法是养儿防老，其基础是家庭规模大，抚养系数低。如果不是计划生育缩小了农村家庭的规模，农村的养老问题也不会引起重视。由于长期的计划生育政策，养儿防老变得不可行了，因为只有一个或者两个孩子的家庭，或者孩子经济不富裕，或者进城打工，或者孩子不孝顺，或者只有出嫁的女儿，根本不足以抚养两个或者更多的老人。承包制后，流行“土地养老”的提法，因为土地承包期较长，可以作为农民年老后连续收入的来源。但是，中国人均耕地只有1.3亩，虽然不交农业税，但净收益微乎其微，甚至为负，根本满足不了养老的硬性要求。

　　跟新型农村合作医疗改革相配套，从2009年开始，全国10%的县市推行“新型农村养老保险改革试点”，基本模式是积累式的：建立个人账户，每个参保者每年缴费在100元、200元、300元、400元、500元中任选，有能力的村集体给予一定补助，各级财政为参保者补贴30~55元的补助。2011年，全国共有约2 000个县市参与试点，有32 643万人参保，比2010年增加22 367万人，实际领取待遇人数8 525万人，每月可以领到几十块钱。这与老的农村医疗保险（民政部设计，1992年开始，到1998年停止）相比是很大的改进了，因为老农保是一种纯粹的农民强制储蓄，政府不补贴一分钱，所以曾出现海南文昌市农民每月只能领到3元钱的黑色幽默。这种笑话不独海南，全国差不多都有。

　　农民工的养老是中国转轨时期的重大问题，全国有两亿多农民工，是一个人口超级大国的人数。他们的特殊性在于，在城里工作，但身份还是农民。现在各地名义上鼓励农民工自愿选择，按当地城镇职工的缴费办法，参加当地的养老缴费。但是，农民工没有归属感，流动性很大，很难在一个地方打工15年，凑不够将来领取养老金的年限条件，交了也是白交；另外，如果在一个地方参保，又流动到另一个地方，接续手续烦琐，常常需要另起炉灶，所以一般选择直接取出来，农民工的养老缴费成了纯粹的瞎折腾。总体上，农民工还没有退休的，他们交的所有钱，都被转移到城市退休者手里了，为维系城镇职工养老体系做了“贡献”。

　　私营企业、外企、个体经营户，经常不交、少交、断交保费，基本游离于养老保险制度之外，更加剧了本来就支离破碎的中央养老保险制度的脆弱性。

　　参差的替代率和空账

　　一方面，中国已经进入老龄化社会。2010年，中国60岁以上的老人有1.77亿人，占总人口的13.26%。大量人口退休，这些人绝大多数过去并没有为养老保险缴费，没有个人账户，他们的退休工资，只能由正在工作缴费的人们来负担。另一方面，在社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式下，法律上，个人账户的钱，只能属于个人，即使是社会统筹账户里的钱，也属于全体为之缴费的人。可是，为解决燃眉之急，只能动用社会统筹甚至个人账户里的钱，有人的个人账户已经被“掏空”了，只是名义上有钱。这就形成了个人账户的“空账”，说白了，个人账户，差不多只是个记账的形式。

　　现在，正是20世纪50、60、70年代生育高峰时期出生的人在工作，整个社会的抚养比（用60岁以上的人口数，除以16~59岁正在工作的人口数）比较低，大约4~5人抚养一个老人，基本可以承受。但是，一般估计到2030年，抚养比将突破50%。同时，目前中国城镇职工养老保险的替代率（退休金除以退休前的收入水平）只有30%。这也反映了中央养老保险体系的脆弱平衡和空账的必然性。一般认为，如果替代率高于70%，就可以维持个人生活水准不下降；在60%~70%，也可以基本保证个人生活；50%以下则难以维持个人生活。1999年之前，替代率曾经达到75%，可以看到最近十多年间退休潮的到来。

　　目前，中国机关和事业单位退休职工的替代率在80%~110%，这几千万的高收入者，不缴保费，对社保体系毫无贡献，却用全体纳税人的税收养老，还达到超过世界最高水平的替代率，对整个中国的养老保险制度是一个负面的因素。

　　截至2011年底，全国的养老保险总体上是收入大于支出，大约有2万亿的盈余。但是，因为统筹最高到省一级，部分省级区域的支出大于收入，只能由中央财政补贴。从2001年到2011年中央财政通过转移支付的方式补贴了1万多亿。这并不是中央财政的额外恩赐，而是中央财政本来的责任。现在退休的职工开始参加工作时主要在国有企业工作，政府对他们实际上是做了保障退休待遇的承诺的，养老保险制度的改革，不应该自动推卸这个责任，这是政府的信誉问题。

　　中国单是养老保险的缴费，就相当于职工工资的28%（单位20%，个人8%），在世界上属于最高水平的负担，几乎是美国的两倍。再增加的空间几乎为零。这么高的负担率，50%以下的替代率，还存在巨大的空账，昭示着中国养老金体系的巨大风险，空账是政府的隐性债务，迟早要补上。从趋势看，再过十几二十年，等出生高峰时的人退休后，隐性债务就会显性化，养老体系可能会崩溃。

　　对养老保险制度改革的期待

　　在短期，中国基本养老保险只能维持较低的替代率，而中国人有自我养老的传统习惯，在此时是个可以利用的优点。中国是居民储蓄率最高的国家之一，而居民储蓄的主要意图之一，就是养老。这可以在一定程度上填补替代率低造成的漏洞。同时，各级财政减少一般事务性支出，每年拿出1 000亿~2 000亿补贴是完全可能的，这个支离破碎的体系，只能靠财政勉力支撑，才能渡过难关。

　　延迟退休，提高初次领取养老金的年龄，也是一个办法。中国在20世纪50年代就规定了男职工60岁退休，女干部55岁、女职工50岁退休的制度，当时中国人的平均预期寿命只有50多岁。今天，中国的人均预期寿命大于70岁，超过欧洲。美国、法国、德国、中国香港地区的退休年龄都在65岁左右。延迟退休是有可能的。延迟退休，减少了领取退休金的人数，缩短了领取时间，增加了缴费人数和缴费金额，一增一减，效果十分明显。如果能把退休年龄提高5年，基本可以缓解中国养老保险的暂时困难。但是，这打乱了人们一直以来的预期，人们工作的目的不是工作本身，而是享受生活或者闲暇。退休是人自主安排生活、享受自由时光的必需。退休后，人生的质量会下降。中国人的年工作时数远远高于世界平均水平，很多人工作强度很大，对身体的损害严重。如果延迟退休，对人无疑是一种折磨。

　　企业补充养老保险（年金），值得提倡和推广。在基本养老保险替代率低、个人账户空转的情况下，企业补充养老保险是必要的弥补渠道。基本养老替代率水平低下，正是发展企业年金的大好时机。经营情况良好的企业，为职工建立年金，对吸引和留住优质人力资源，是合适的激励手段。2004年，当时的劳动和社会保障部曾颁布过《企业年金试行办法》，对年金参加人员范围、资金筹集方式和职工企业年金个人账户管理方式等做出过具体的规定，年金采取个人账户的完全积累制。全世界私人养老金规模巨大，是资本市场的主要机构投资者，就是因为政府对企业年金给予税收等的优惠。到2011年底，全国只有4.49万户企业建立了年金制度，参加职工1 577万人，而当年全国参加基本养老保险的职工有28 391万人，就是说，只有5.5%的人参加年金保险。如果中国要更好地发展年金，扩大覆盖面，必须在税收优惠（企业所得税和个人所得税）、年金信托制度、专业投资机构等方面，做出更多的努力。

　　为了长治久安，在修修补补的同时，政府必须继续改革养老保险制度。作为政府强制性的养老保险，最大的特点就是普遍性，所有人都有义务参与。比如美国，所有在职人员都必须缴纳社会保障工薪税，不区分是公务员、工人，还是农民、个体户。跟商业保险的道理一样，只有更多的人缴纳保费，才有共济性，才能保证整个体系的安全。2006年末，全国参加职工基本养老保险体系的只有18 766.3万人，占全部劳动人口的比例只有21%，而且存在地区差别。如此低的参保率，发生支付危机，是个大概率事件。

　　机关公务员、事业单位人员，理所当然应该加入养老保险体系，而且应该最先加入。30多年来，每当有新的改革举措，总是先试点，发现问题，然后再全国推广。职工养老保险改革已经进行了快20年，所有问题已经充分暴露。所以，事业单位的养老保险制度改革，不必再进行试点，机关公务员也没有任何理由等待，直接接轨现有职工养老保险体系即可。如果改革暂时不能让所有人受益，则全体居民都该承担，没有例外，尤其不能只让相对弱势群体承担改革之痛。市场经济体制改革30多年来，中国的农民贡献卓著，受益微乎其微；国企的工人承受了下岗、失业的艰难困苦；农民工，承受了巨大的身体和心理痛苦和压力。唯有机关和事业单位，还是计划经济的那一套铁饭碗，这个铁饭碗，是靠全社会的牺牲维持的。

　　养老保险，不是不考虑一个人原有的工资和待遇。正常情况下，原来的工资高，退休后的待遇也应该高，这也是全世界的通例。对机关公务员和事业单位人员来说，这是他们主要的顾虑。这需要改革现在的工资制度，把部分合理的福利待遇纳入基本工资，这样就会提高他们缴费的工资基数，从而将来的养老金会提高。机关公务员和事业单位人员，不缴纳养老费是一种特权，将来还可以领到养老金，其实是自己不承担养老责任，而完全让其他纳税人给自己养老。而农民不缴费，则没有养老金可领。无论如何，特权是不该存在的。

　　在短期内，一个可以考虑的办法是，降低机关事业单位人员养老金的替代水平，从80%以上降低到50%左右。这个水平依然高于职工平均水平，这相当于降低了其他纳税人的压力，卸掉了纳税人的部分本不该承担的责任。长期看，还是要与企业统一缴费办法和比例，做到谁也不欠谁的。在考虑时间序列，进行严密科学的计算的前提下，财政可以进行适当补贴，为公务员和事业单位人员补齐过去的欠账。花钱买制度，是值得的。

　　农民养老缴费，是个中国特色的问题，现在的主流意见是：东部发达地区，以个人缴费为主；中部地区，个人部分缴费，政府补贴为主；西部地区，政府补贴为主，个人可以不缴费。这个方案貌似有理，但是有违社会保险的基本原则，正是因为不同人群存在差异，才有实行社会化养老的可能和必要，如果大家情况一样，则强制保险的必要性就下降了。任何保险的原理都是熨平不同人之间的差异。农民和城镇职工的情况确实不同，可以采取一套单独的体系，但是不宜再划分为不同区域或者不同人群，可以以省为单位实行统一的缴费标准。政府的补贴是必要的，因为农村养老没有积累，很多老年人已经等不及。而且，这也算是对过去农民所做牺牲的补偿。中国的农民正在减少，未来10年，还会有1亿多农民进入城市，所以，政府的补贴是暂时的和可以承受的。同时，农民工的养老应在全国实现无缝结转，即使他们回到农村，也要连续计算缴费年限，给他们一个稳定预期。

　　现在社保基金多头管理，财政部（制定财务制度等）、全国社会保障基金理事会、人力资源和社会保障部（社保机构管理和收费）、地方税务局（收费）、民政部（农村养老）、银行（资金托管）都有相应的管理职责。其中，2000年设立的全国社会保障基金理事会最特殊，是国务院直属正部级事业单位，受国务院委托，管理运营全国社保基金。社保基金包括：中央财政投入的资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产等，是中央政府集中的国家战略储备基金。养老金多部门治理，各部门之间需要协调，免不了增加制度运行的成本。

　　所以，呼吁征收社保税，替代现在的缴费模式的声音不断，特别是财政部门一直主张征税，认为税收形式最规范。这是有道理的，美国就是用工薪税形式筹资的。如果用税收，那就是现收现付了，不用再去考虑投资运营和收益。美国的养老金出现盈余，也采取信托基金方式投资政府债券，但是这没有增加政府养老金的支付能力，总体影响有限。

　　“多龙治水”式的管理体系，叠床架屋，机构臃肿，需要付出较高的管理费用。比如全国社保基金理事会，2011年共实现净利润73亿，但是管理人员的报酬就多达10亿！理事会设有办公厅、规划研究部、机关人事部、机关服务中心等与社保基金投资运营无关的部门。更有惊人的腐败，如2006年，上海市共100亿社保基金中，有32亿元人民币被违规转给私企购买高速公路项目。但是，如果不把机关公务员和事业单位人员纳入养老保险体系（以及医疗保险和事业保险体系），征税就没有可能，而且多部门征收，也是适应中国城乡差异的一种选择，不大可能改变。所以，这就需要各相关部门及时准确地披露财务信息，接受社会监督。

　　鉴于个人空账严重，替代率不断降低，养老保险体系安全性受到威胁，主张地方社保基金投资股市、实现快速增值，是管理部门的强烈要求。但是，这是一种风险甚大的选择。从全国社保基金投资的成绩看，不是十分理想。从2001年到2011年，平均每年的理财收益只有8.4%，尽管某些年份收益率较高，但也有个别年份亏损，如2008年收益率只有–6.79%。股市投资有风险，除非做庄，否则谁也不能保证赢利，即使从长期看也是如此。如果代表政府利益的、有巨大信息优势和特权的、庞大的社保资金入市，它唯一的目的又是赚钱，不搞内幕交易，几乎是不可能的，这无意中增加了资本市场的风险，对其他投资者是不公平的，与证券监管部门一直倡导的保护中小投资者的目标不相容。更重要的是，股市没有永远的赢家，一旦发生亏损，谁来负责？所以，社保基金无论赚钱还是赔钱，都不合理。股市赚钱，只是一种零和博弈，不增加经济中的储蓄和投资，宏观上也不提高政府的支付能力。

　　说到底，养老保险的多轨制，特别是机关事业单位和职工的双轨制难以并轨，是利益问题。有人说，触动利益比触动灵魂还难。这是不对的。应该说，触动灵魂更难，只要全社会形成共识，机关事业单位不应该享有特权，并轨就是水到渠成的事。

　　我愿意重复凯恩斯的话，跟潜移默化的思想相比，既得利益的作用被夸大了。如果夸大机关公务员统一参加社会养老保险体系的阻力，一味顾及他们的既得利益，则中国养老保险制度的安全性和稳定性就是一句空话。孟子说：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼。”无论是作为人民的“父母官”，还是作为“人民公仆”，公务员都应该有这种自觉。真正要紧的不是既得利益，而是政策设计者的思想。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾勒了未来社会保障制度的顶层设计，将“更加公平可持续”作为社保体系建设的目标。我们期待，在2014年，中国的养老保险起码能在统一制度上迈出实质性的步子。

本文摘自《中国经济的关键变数》

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