第12节：增长的局限(11)

　　宪政与法治才是根本出路

　　财新《中国改革》：在分权式威权制下，中央与地方之间复杂的博弈关系对中国经济产生了哪些现实问题？

　　许成钢：分权式威权制的核心特点是以一种特殊结构的政府机制，在宏观和微观层面全面干预经济。中央政府一方面主要依赖人事权控制地方政府，保证地方政府能执行中央政府的宏观政策，包括财政政策；另一方面给地方政府自主权处理地方事务以提供激励机制，并保证地方事务能在极不相同的条件下得到适当处理。中央的宏观政策中带有很强的自身利益，每个中央部门都有其自身利益。但无论中央意图为何，地方政府如何行事总是受自身深层利益驱动。20世纪80年代以来发展起来的市场经济并没有从根本上改变这一特点。在市场经济迅速扩张的同时，各级政府的作用也在迅速扩张。

　　财政和土地问题可以说明这一体制的运作和问题的产生。土地问题是深刻影响中国城市化进程，影响内需，决定中国长期经济发展可持续性的重大结构性问题的根源，又是集中产生尖锐社会矛盾和重大社会问题的根源。

　　十年来，全国绝大部分基础建设是地方政府投资、负责的，而且份额一直在增加。至2009年，全国90%以上的基础建设投资是地方政府投入的，中央政府只占微小部分。从最简单的激励机制的角度分析，一个有效的体制应该是谁投入、谁负责、谁受益。但是，绝大多数地方政府是赤字运行，全国过半数税收收入都进入中央政府腰包，而全国绝大多数的公共服务、基础建设、行政工作都依赖地方政府负责。这与中央政府掌握巨大财政盈余和巨大外汇储备，同时只负责很小比例的公共服务形成鲜明对照。对这一扭曲的政策的一种解释是，中央把多数的财政收入以转移支付方式返回地方政府。因此，不但不影响地方财政，还缩小了地区差距。此说法的良苦用心可以理解，但这种做法的效果值得商榷。如此大规模使用财政转移支付机制，在各级地方政府中制造了严重的激励机制和信息问题。第一，这把地方政府努力推动经济以增加税收的动机，扭曲为到中央游说获得中央返税的动机，并造成巨量的无谓损失（deadweight loss）。更不用说由此造成了无数寻租腐败的机会，成为破坏法制和秩序的根源。第二，中央返税主要返到省级，给了省级政府更大财政资源，但是，全国大多数公共服务是市县级政府提供的。基层地方政府财政问题日趋严重是不争的事实，这一做法严重扭曲省、市、县政府之间的激励机制。第三个扭曲激励机制的方面是，中央拿走全国税收主体，刺激，甚至迫使地方政府依赖土地解决地方财政。近十年来，土地财政收入已经成为绝大多数相对发达的地方政府的主要财政收入来源。

　　在中央收走全国税收大部分的同时，作为对地方政府损失税收收入的补偿，从20世纪90年代后期起，地方政府不仅得到授权，更被鼓励以土地收入解决其财政问题。地方政府以地区实验的方式寻找新方式征地、卖地；以地区竞争的方式获得更多的土地收入。最近十年里，大多数相对发达地区的GDP增速与当地政府土地财政密切相关。地方政府以低补偿价征收土地，以高价市场出租、出卖或拍卖，获得巨额收入。失地民众（包括农民、市民和小企业主）则怨声载道，民怨沸腾，造成尖锐社会矛盾。自从2002年以来，由此引发的社会冲突愈演愈烈，全国多数的恶性群体事件由征地引发，且数量不断上升，性质越发趋于恶性。经济增长可以使社会更和谐，也可以造成更多社会矛盾，这取决于增长方式。土地财政带有明显的掠夺性，使得由此推动的GDP的增长伴随着日益尖锐的社会矛盾。相比之下，土地承包制和发展乡镇企业是靠给予民众财产、资源和机会发展经济。在20世纪80年代地方政府推动土地承包制改革时代和20世纪90年代地方政府推动乡镇企业时代，地方GDP的增长伴随着多数人的共同富裕，甚至许多地方变得比改革前更平等（Ravallion和陈，2007）。

本文摘自《寻找真实的成长》

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　　 中国2012：寻找真实的成长 2011是十二五规划的第一年，2012是中共十八大换届选举之年，经济规划周期和政治周期成为未来中国5年最清晰的发展脉络。本书将围绕这个主题，为读者厘清国家和社会未来发展的走向。全书分为五大主要内容：反思中国模式；当前焦点问题（债务危机、金融改革、中小企业成长等）；寻找改革途径；预测2012最重要的问题。这些内容全部由当下最著名的经济学家、媒体人写专文论述。作者团队包括吴敬琏、郭树清、陈志武、胡祖六、任建涛、谢国忠等。