中国政策焦点核心（1）

　　中国的房地产市场在过去数年间蓬勃发展，已经引起了对房地产泡沫的严重担忧，导致政府在2010 年开始收紧对房地产行业的调控措施，以降温房地产市场并抑制房价。政府主要通过限制购房、对开发商实施融资和土地限制、以及鼓励增加住房供应而抑制房地产过热的情况。尽管对房地产行业的调控措施持续收紧，但房价仍显示出明显的弹性，引发了各个方面的担忧（包括经济、金融、财政、劳动力、社会和福利问题）。
　　因此，作为过去十年中国经济增长的主要推动力量，房地产已成为中国努力构建更可持续的增长模式的关键。尽管长期住房需求基本上比较强劲，但中国中央政府、地方政府和房地产开发商之间的权力角逐构筑了市场前景和信心。中央政府最优先考虑的问题是保持房价稳定，使大多数人能够负担住房成本并促使房地产市场稳步、健康地发展。另一方面，由于投资和销售不断增长，开发商对房地产行业的快速增长感到满意，但对频繁收紧措施感到失望，因为投资风险在波动的市场环境中不断加大。地方政府的立场则在两者之间： 一方面期待房地产市场健康发展，没有泡沫产生；另一方面则过于依赖住房和土地销售收入来支持因持续过度投资（特别是包括基础设施项目）导致的预算赤字。因此，中国房地产市场的涨落主要受到政策转变和权力角逐的推动，最终将在实施更具市场导向性的措施之后步入健康增长的轨道。

　　征收房产税、增加住房供应是支持房地产市场健康发展的终极“黄金子弹”。习近平主席在11 月表明了他对房地产政策的观点，这也是习近平自上任以来首次发表对房地产市场的评论，他强调市场导向性措施在解决中国住房问题方面的重要性，以及增加住房和土地供应满足多种个人需求的必要性。他承诺将建设3 600 万套保障房和棚户区改造房，到2015 年占总住宅地产的比例达到20%。11 月下旬召开的中共中央十八届三中全会进一步强调，将房产税和土地改革作为主要的改革政策措施，预计在未来3~5 年陆续实现。同时，2014 年房地产行业的相关政策将继续收紧，对泡沫和不均衡状况扩大的担忧持续存在。总体上，我们预计中国的房地产市场将保持增长，但态势将更为谨慎，导致房地产行业重新洗牌。地方政府已出台新一轮的政策，抑制近期房地产市场的过热态势，以此作为短期解决方案。除土地改革和征收房产税以外，增加公共住房供应将成为最终解决方案。除此之外，中国人民银行的紧缩措施与中国银监会影子银行业调控的加大，这些将推动开发商采取去杠杆化措施，使房地产市场步入健康发展之路。总之，中国的房地产市场有望得到更好地控制，并保持稳步增长，反映出经济温和复苏，预计2014 年GDP 同比增长8.0%，而2013 年GDP 同比增长为7.7%。

11.3.1 稳健增长的房地产市场
1. “黄金子弹”将使房地产市场在长期保持稳定除土地改革以外，征收房产税和增加公共住房供应将成为最终解决方案。中共中央十八届三中全会在“关于全面深化改革的重大问题”决定中着重强调了这两项改革。（1）房产税改革长期以来，房产税一直是市场讨论的焦点，这被视为房地产市场降温的终极解决方案。实施房产税将增加持有房产的成本，导致住房需求下降，现有市场的住房供应增加，并最终使市场降温。在全国普遍实施房产税之前，房产税的合法性以及相关支持性的技术基础设施是必须解决的两个先决条件。因此，上述决定明确指出，中央政府将“加快房产税的立法进程”、“促进保持适度的改革”并“建立房产和信用历史的全国数据库”。

1）房地产立法
　　根据国务院1986 年9 月颁布的“房产税暂行条例”，私人拥有的非商业性房产的房产税目前受到豁免。因此，上海和重庆两个房产税试点计划的合法性因未得到全国人大授权而遭到了质疑。在国务院重新授权地方政府进一步扩大试点范围或在全国范围征收房产税上也存在着法律漏洞。
　　《决定》中对于“立法进程”措辞的选择意味着，解决合法性问题的方式有可能是通过全国人大常务委员会对房产税进行立法，而不是通过国务院对《房产税暂行条例》进行修订。新法律立法一般需要两年完成调研、起草和一系列投票的过程，表明了“加快立法进程”的必要性。预计颁布房产税法律的时间不早于2015 年。

2）开征房产税的技术准备
　　在缺少支持性的技术基础设施，比如全国性的房产所有权数据库、拥有实际经验的税务官员以及透明、公平的房产估值体系，的情况下，征收房产税的可行性仍是一个问题。住房和城乡建设部已建立了一个数据库，到2012 年年底时已覆盖60个大城市的住宅房产所有权信息。2013 年覆盖的城市数量预计会增加到500个，但由于地方数据库相互割裂，进展似乎比预期缓慢。中共中央三中全会之后，李克强总理在11 月下旬国务院的首次执行会议上宣布，国土资源部将接管建设全国住房登记制度的工作，建立一个统一的数据库，覆盖包括住宅和商业地产在内的所有房产的申请、交易和登记。有关房产登记制度的详细规定将在2014 年上半年公布，旨在为建立全国数据库提供指导。
　　此外，针对政府官员的房产估值培训已悄悄展开。为期6个月的“国家税务总局（SAT）房地产估值专业人士高级研讨会”课程从2012 年下半年起已在北京人民大学举办多次，目标人群是全国的税务
局官员，旨在提高他们在房产估值方面的专业知识和经验。2013 年的课程在今年10 月开课，主要课程包括房地产估值、房产开发和管理、建设项目成本估算。该课程的宗旨是为在全国范围内征收房产税建立技术和人力资源储备。

3）与房产税改革相关的可能措施
　　房产税改革的细节仍未明确。我们预计改革将包含以下特点。

4) 试点计划的范围将会扩大
　　试点计划不会因合法性问题而停步。试点计划的范围逐步扩大有助于尽可能降低短期冲击，并积累实际经验。中国四个一线城市中的广州和深圳已经完成房产税草案计划，目标是对新购房产征税。杭州、温州和长沙也有望在近期内加入试点计划之中。

5）有可能对全部新交易征税，也有可能对第三次购房征税直接对所有现有房产征收房产税有可能形成巨大的阻力，导致房地产市场剧烈动荡。因此，采取渐进的方式，先从新交易或先从第三次购房开始，从而取得房地产市场降温的同时面临较少阻力的预期目标。

6）年度税率可能会设定在0.5% ～ 2%
　　目前在上海和重庆两个试点地区的房产税率分别为0.4%~0.6% 和0.5%~1.2%。考虑到房产税是一种持续性税项，超过2% 的任何税率都有可能给个人造成非常沉重负担。7） 基于多个因素不同城市采用不同的税率不同地区可能适用不同的房产税税率，这取决于多个因素，如必需控制房价、个人支付能力、人均GDP 等。
8） 针对多套住房的累进税率
　　由于政府不希望抑制首套购房，有可能对拥有多套房产的人征收更高的房产税，从而进一步抑制投机。房产税有可能为累进税率，多一套住房，税率亦相应地提升。

9） 将征收出售房产的资本利得税
房产的资本利得有可能面临征税，从而抑制投机性购房。

10） 房产交易成本将会下降
房产交易的税率目前保持在5.6% 的水平，这一税率有可能会下
降，从而提高定价效率。

（2）农村土地改革
　　农村土地改革的主要重点，如《决定》所表明的那样，是在市场的供给上。成功建立统一的农村建设用地市场将增加土地供应，而可能的小产权房自由交易将是通过增加房屋供应立即拉低房价的强有力的解决方案。减少建设用地交易的市场摩擦将优化土地资源的有效配置，并帮助农村居民保留出售土地所有权的收入，提高他们的收入并促进城镇化。
中国的城乡二元经济结构模式已导致发展失衡，城乡地区的土地市场相对孤立。在中国的960万平方千米的土地当中，可居住的土地面积不到200万平方千米，根据全国人大2006 年以来设定的18亿亩（1.2 亿公顷）的红线，其中很大一部分属于耕地。中国的建设用地总计为3 300 万公顷，其中不到10% 的部分为城市建设用地，用于住宅或商业楼宇的建设。城市建设用地供应不足已导致近些年“地王”频现，从一开始就不断推高房价。另一方面，农村建设用地的使用仅局限于乡镇企业，目前不允许转让或出售给政府以外的任何实体。对农村建设用地的监管过严已造成土地资源配置效率低下。

　　《决定》强调了“建立城乡统一的建设用地市场”和“建立农村产权市场”，释放农村地区建设用地供应的重要性。有关土地改革的主要政策包括以下内容。

1）城乡统一的建设用地市场
　　这将成为土地改革中最重要的组成部分，因为允许了农村建设用地的直接出售。以前，在作为城市建设用地进行拍卖之前，农村建设用地必须先卖给政府，转为国有土地。改革决定中已特别指出，“农村建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”，这意味着将取消先前对农村建设用地转让的限制条件，将在很大程度上增加市场的土地供应。

2）加快土地使用权记录和登记
　　土地使用权登记是土地市场自由化的前提。土地使用权登记于9月份在河南省启动，预计到2013 年将涵盖全部建设用地和住房用地的30%。在河南省，1.7 万个农村地区的房屋持有人已经获得土地使用权证。

3）为城市地区的工厂搬迁至农村建设用地提供补贴
这项政策可能会在建立农村建设用地自由市场之后出台。工厂搬迁至商业价值更低的农村地区将有利于优化土地资源分配，增加城市地区的土地供应。

4）允许集体土地上房产的自由交易
农村集体土地上的房产或农民的住房用地目前禁止出售给非农村居民。城市快速扩张已导致了农村用地在城市地区的出现。随着房价上涨，将小产权房非法出售给城市居民已经很普遍。到2010年此类房屋的数量已达到7 000 万套。将集体土地上的存量房合法化将直接使住房供应潜力增加7 000万套。

5）开始宅基地自由交易试点计划
　　宅基地是分配给农民用于建设自有住房的土地。过去十年农民工数量不断增加已导致宅基地空置率不断上升。允许宅基地自由交易将增加在城市定居的农民工的收入并确保土地的有效使用。广东省提出了允许乡镇地区的宅基地交易，相关文件已上报等待审批。

1. 地方政府针对房地产的短期紧缩措施
　　在3月1日中央政府出台“国六条”以抑制年初火爆的住房销售之后，接下来的六个月政府没有再出台后续的房地产紧缩措施。房地产开发商于是在秋季展开了新一波促销并创造了“金九钻十”的局面。这两个月的房产销售和房屋价格双双走高。9 月房产销售同比增长了28%，相当于8 月份14% 的两倍；而香港上市开发商的销售则同比增长了44.4%。超过80% 的开发商到10 月份时已经完成了2013 年的销售目标。9 月和10 月70 个主要城市的新房价格分别同比上涨了8.9%和9.6%。10 月广州、深圳、上海和北京四个一线城市的房价分别同比上涨了20%、20%、17.8% 和16.4%。这种火爆局面在北京、上海、苏州、杭州和南京催生了5 个新的“地王”，总价达人民币431 亿元。房地产热潮加剧了政府对泡沫的担忧，并引发了新一轮针对房地产市场的调控措施。由于从去年开始房地产市场的稳定正式成为评估地方政府业绩的一项指标，除了中央政府在三中全会上强调的房产税、土地改革以及增加供给之外，地方政府也出台了一系列旨在降温房地产市场的严厉调控措施。一线城市深圳在10 月11 日出台了稳定房地产市场的“深八条”，北京、上海和广州也分别在10月23日、11月8日和11月18日出台了相关措施。地方政府调控措施从一线城市迅速蔓延至二线城市，自11 月中旬开始，南昌、南京、沈阳、杭州和长沙等10 个省会城市均分别出台了针对房地产的紧缩措施。各地的具体措施详见附表，总体上呈现出四个特征。
● 增加供应经济适用房并增加相关土地供应
● 增加购买二套房的按揭首付比例
● 对价格高于地方政府设定指导价的商品房暂停核发预售许可证
● 提高针对非本地居民的购房门槛
　　房地产市场预计将由于新的调控措施而暂时降温。但就像以前的情况那样，房地产市场会在政策影响消失后将重拾升势。因此健康市场的建立必须依靠长期措施，特别是房产税和增加供给等。地方政府的当前措施可以成为市场向长期机制接轨过程中的过渡手段，以减少市场波动。

3. 央行的紧缩措施与银监会对影子银行的监管
　　将推动开发商去杠杆化除了整体上对房地产市场的调控态势，流动性和信贷的收紧也进一步促使开发商去杠杆化，从而营造健康的房地产市场。在公开市场操作上减少净流动性的注入、更严格的信贷额度管理、更严格的信贷政策、根据《巴塞尔协议Ⅲ》而制定的更严格的资本充足率要求、以及对影子银行的打压均使得流动性状况收紧，并提高了银行同业拆放市场和债券市场的利率，这一趋势将延续至2014年。银间市场的上海同业拆放利率已受到今年中国人民银行紧缩措施的严重影响。由于通胀上升和经济持续复苏，中国人民银行自2013年二季度开始已通过在银间市场减少逆回购操作以逐步收紧流动性状况。由于中国的银行严重依赖银间市场的短期融资，中国人民银行的流动性紧缩措施导致6月份发生了历史上的首次流动性冲击，上海银间市场同业拆借隔夜利率达到了28% 的历史新高。这个利率最终在几周后随着中国人民银行注入大量流动性有所下降。10月份逆回购操作的暂停引发了另一次流动性冲击，使得上海银间市场同业拆借隔夜利率从1 月的2.31% 升至10 月的4.59%，并在此后一直维持在较高水平。
为了控制表外融资活动和通胀上升，我们预计2014 年中国人民银行将继续维持谨慎的流动性口径。由于对助长房地产市场升势的影子银行的担忧上升，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会在今年已经做出了很大努力以放缓贷款扩张速度和控制表外贷款。信贷政策特别是房产按揭和房地产开发贷款预计将愈加严厉。同时，正如中国人民银行在2013 年三季度货币政策报告中提到的那样，2014 年在贷款发放和规模方面会有更多的“窗口指导”，从而“稳定信贷状况和促进结构优化”。11 月市场上传阅着中国银行业监督管理委员会的《商业银行同业融资管理办法》的草案（9 号文），最终稿预计将会很快出台，并在2014年2月开始执行。新规旨在通过禁止银行提供或接受“显性/ 隐形”的第三方金融机构信用担保并要求银行将同业拆借业务放回到资产负债表来大幅减少表外资产/ 负债的规模。它试图消除“抽屉合同”，也就是银行和其他金融机构（大部分时候是信托公司）签订的在监管范围之外进行渠道融资的私下协议。这将减少银间市场的融资规模，使得贷款人回归信用贷款和资本市场等传统融资渠道。除了控制人民币贷款，中国人民银行还加强了对外币新增贷款的控制。5 月中国人民银行出台了“关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知”，规定中资银行和外资银行的外币存贷比上限分别为75%和100%。这导致一些银行暂停了外币贷款，降低货币乘数则使得外币贷款增速下降。
　　另一方面，债务融资一直保持强劲，尤其是自2012年11月IPO暂停之后，这种趋势将延续至2014年。企业（尤其是未上市的国营企业）在银间市场的债券发行变得非常活跃，因为其它融资渠道被更严厉的信贷政策和更严密的监管所封堵。在今年早些时候受到中央政府打压之后，地方政府融资平台（LGFF）债券在10月份又开始发行。中国银行间市场交易商协会近期将地方政府融资工具短期和中期债券的发行权扩大至省市级别以下的政府。上海一个叫陈家镇的小镇已于11月28日在上海证券交易所发行了人民币8亿元的8年期债券。
　　中国的银行对债务融资的胃口也有所增加。2013 年1 月1 日生效的中国银行业监督管理委员会《商业银行资本管理办法（试行）》要求将核心一级、一级和最低资本金分别提高至7.5%、8.5% 和10.5%，并将次级债务从其资本池中剔除。各银行纷纷发行债券来满足资本新规的要求。比如，中国银行、中信银行、光大银行和民生银行先后获得了中国银行业监督管理委员会的批准，将发行总额达人民币1 322亿元的债券。继中国银行之后，中国工商银行也于11 月11 日被金融稳定委员会选为29 家全球系统重要性银行之一，导致其最低资本要求将需要增加1% 的额外缓冲，从10.55% 增至11.5%。因此中国工商银行很可能会象其它同行一样在2014 年发行债券。货币环境收紧和债务融资要求提高，以及利率自由化步伐的加速预计会继续推高2014 年的短期和长期利率。融资成本增加以及房地产政策调控将促使开发商去杠杆化和放缓发展速度，使得行业发展更加健康。

本文摘自《战略转型及全球重组》

---

　　 本书多视角探讨当今中国经济，从18个方面，提出中国未来在经济、制度、社会和外交上应推行的新战略，重组全球经济格局。对中国而言，巨大的人口红利优势是否行将终结？“不干涉”的外交政策已过时，金丝手套下重拳如何出击？结构性改革迫在眉睫，政府如何应对？全球贸易争端加剧，世贸组织成就甚微，新一波特惠贸易协议如何打通壁垒？人民币国际化进程又将怎样依靠政策驱动自然推进？老龄化定时炸弹开始计时，中国是否也将面对长寿冲击？地方债债台累累，谁是压死骆驼的最后一根稻草？页岩气是否真的潜力无穷？放眼全球，通胀和公共性债务占比过高的双重压力下，日本政府将如何突出重围？美国制造业回巢是昙花一现还是星火燎原?中国投资者将如何在东盟蓬勃发展的资本市场中受益？……海通国际首席经济学家最权威的经济论著。