一、生产队的土地到底怎么了（2）

　　回到上文的中心问题：党中央制定的法规已经就农村土地集体所有制做出了明确的规定，但是为什么这一制度仍然具有一定的模糊性呢？自然村的前身是生产队，它的规模也与生产队相当。虽然自然村依法享有土地的所有权，但是它实际上并没有任何实权。相反，人民公社及公社以上（即县级和县级以上）的行政单位却掌握着土地的所有权。这就意味着一旦上级征用土地，自然村将无法保障其集体的土地权益；更不用说那些在土地上生活和耕作的村民，他们根本无力保护自己的合法权益不受侵害。产生上述这些现象的原因主要有三点。

　　第一，不仅国家的法律体系缺乏连贯性和一致性，而且在集体化时期（1956~1978年），全民的“法治”观念也十分淡薄。正如下文将提到的，为了促进经济发展，上级政府在不遵循任何法定程序的情况下，频繁地向生产大队和生产队征用土地，与此同时还没有任何形式的经济补偿。在绝大多数情况下，上级的命令就是法律：只要上级予以批准（往往只采取口头形式），蚕场、水库、农场等经济项目立刻就可以开工建设。此外在农业合作社时期，不仅人们的法律意识极为淡薄，法律体系自身也缺乏一致性。1958年1月6日，国务院颁布了《国家建设征用土地办法》。在整个农业合作社时期，它是唯一的一部直接涉及土地征用事宜的正式法规。直到1982年国务院又颁布了《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》之后，这一法规才不再发挥作用。《国家建设征用土地办法》的颁布时间是在人民公社成立之前，其适用范围仅限于土地征用的一种情况，即国家征用土地建设国有资产项目。因此，寥寥几条法规只规定了合作社的土地征用办法，并没有涉及人民公社的土地征用问题。参见1958年国务院修订并公布的《国家建设征用土地办法》第8条和第9条，向洪宜主编《土地确权使用手册》，中国大地出版社，1996，第110页。

　　第二，中国从来没有在全国范围内建立统一的地籍册。农业非集体化时期，中央政府首次就在全国范围内建立统一的地籍册进行了初次尝试，但是当时的土地登记工作并没有把最基本的集体单位，也就是自然村包括在内。纵观中华人民共和国史，有两件大事对自然村的土地所有权造成了深远的影响：一是20世纪50年代的土地改革运动，二是1962年的“四固定”运动。时至今日，最高人民法院和国土资源部仍然将这两大事件视为土地权属的评估依据。参见最高人民法院《关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函》和1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》的有关评论。向洪宜主编《土地确权使用手册》，第293，312~315页。“1989年意见”规定，国家与集体土地权属的划分以1962年为标准。这一年开展的“四固定”运动，为《农业六十条》的颁布和执行奠定了正式基础。然而这一做法显然欠妥。土改运动期间，国家向农民颁发了土地证，但这些证书却缺乏制度上的必要保证（参见图2-1）。况且在随后几年的政治运动中，丢失或损坏的土地证书不计其数。至于1962年的“四固定”运动，其主要内容是把劳动力、土地、耕畜和农具的永久所有权归入到生产队的手中。《农业六十条》成为此次运动的法律依据。值得注意的是，“四固定”运动的最初想法是将劳动力、土地、牲畜和农具的永久使用权授予生产队，而不是所有权。1961年出台的《农业六十条》第18条规定：“生产大队必须把劳动力、土地、耕畜和农具，固定给生产队使用，并且登记造册，不再变动。”第17条则规定“在生产大队范围内……一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”1962年9月27日中共中央下发了《农业六十条》修订案，至此，国家正式授予生产队以土地的所有权。又参见《农村人民公社工作条例（草案）》，中国人民解放军国防大学党史研究室主编《中国共产党教育参考材料》第23卷，1961年3月，第454页。从理论上说，既然生产队拥有土地的所有权，那么相应机构应该对其地权进行审查和登记，但这些工作从来就没有进行过。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。