二、土地征用并不是促进经济发展的唯一手段（1）

　　这一部分的案例这些案例出自最高人民法院主编《人民法院案例选》，第334~340页（第二个案例）和第341~347页（第一个案例）。主要说明两个问题：第一，在集体主义制度下，法制既不完善又缺乏一致性，“土地盗用”行为因此成为可能。正是出于这个原因，在第一个案例中，地方政府甚至企图全盘否定所有自然村的土地所有权。在第二个案例中，由于司法制度存在一定的模糊性，法庭只好诉诸国家的相关规章制度，但这些规定不仅不具有明确的法律地位，而且它们所涉及的问题甚至连中央政府也束手无策。第二，农业合作社时期，政府经常通过行政手段而非法律措施向自然村征用土地。在所谓促进经济发展的幌子之下，自然村很容易受到人民公社和人民公社以上行政单位的盘剥，失去那些原本属于自己的土地。此外，上级行政单位在征用土地的同时还极少给予自然村以适当的经济补偿。

　　为了满足用水的需求，湖北省石桥公社于1959年兴建了一座小型水库。一年以后，该项工程又有所扩建。到了1963年，湖北省水利厅党委直接签署了一项命令，宣布该水库的所有权和资产全部属于国家所有。这样一来，水库及其占用的土地事实上都变成了国有资产。1965年，省水利厅向县政府申请征用土地，计划再次扩建该水库。经口头磋商，襄阳县政府决定向宏道行政村下属的第三村民小组征用210亩土地。至此为止，土地征用的整个程序可谓毫无正规性可言。

　　此次征地活动在村民小组和水库主管部门之间引发了一系列冲突。1993年3月，县政府下发了一个文件，该文件把这块土地标为所谓的“争议地区”。此举坚定了村民小组的信心——这块土地本来就是集体的财产，于是他们踏上了漫漫上访之路。一个月以后，县政府根据“1989年意见”将该土地的所有权直接收归国有。为此村民小组在诉讼中指出，县政府的做法是不合法的，必须予以撤销。但是县政府要求原告撤回起诉，以“保障国家法律的正确实施”。这些案例出自最高人民法院主编《人民法院案例选》，第343页。出于其自身利益的考虑，县政府声称，根据法律，村民小组并不能享有集体所有权，也不具备法人资格；法人的角色应该由其所属的行政村代为承担，村民小组的一切权利都由行政村代为行使。

　　但是法院的最终判定却是，村民小组可以享有土地的所有权。国家土地管理局对1986年《土地管理法》第8条所作的释义是：“原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有……”由此出发，法院认为：“我国目前集体所有的土地的组织形式有两种，既可以是村民委员会集体所有，也可以是村民小组集体所有。”这些案例出自最高人民法院主编《人民法院案例选》，第344页。为此，法院撤销了县政府将争议土地划为国有的文件，其理由是该机关没有正确理解“1989年意见”的相关规定。“1989年意见”第8条规定，如果截至1962年《农业六十条》颁布之前，国有部门仍然没有归还其征用的集体土地，那么该土地为国有土地。但是该争议土地的征用时间是1963年，因此这项条款在此并不适用。此外第8条还规定，对于1962~1982年期间征用的集体土地来说，如果县政府颁发了正式文件或签署了土地转让协议，那么该土地属于国家所有。第8条的原文是这样的：“凡１９６２年９月《农村人民公社工作条例修正草案》（以下称《六十条》）公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），１９６２年９月《六十条》公布后迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。凡１９６２年９月《六十条》公布时起至１９８２年５月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：（1）签订过土地转让等有关协议的；（2）经县级以上人民政府批准使用的；（3）进行过一定补偿或安置劳动力的；（4）接受农民集体馈赠的；（5）由农民集体所有制企事业单位转为全民所有制的。凡属上述情况以外使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，或按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。”参见《关于确定土地权属问题的若干意见》第8条，引自中国土地管理总览编辑委员会，《中国土地管理总览》，第69页。但是襄阳县政府的有关负责人除了口头批准之外，并没有办理任何正规的征用手续。鉴于上述原因，法院判定该土地应归还给第三村民小组。

　　同第一个案例相类似，第二个案例也涉及人民公社和生产大队之间的土地权属争议问题。1975年，山东省石佛公社为了兴建养猪场，前后向原徐楼、魏海和前陈海三个生产大队共征用了170亩土地。在此期间，该公社没有遵循任何的征地程序，当然这一现象在当时极为普遍。自1978年起，三个大队开始向公社领导上访，请求公社退还征用的土地，并补偿相关的经济损失。到了1980年，公社和这三个大队签署了一项协议，协议中明确规定了征用土地的数量及其相应价格。该协议还规定，土地的所有权归养猪场所有，但如果养猪场倒闭，征用的土地将按当初购买时的价格售还给这几个大队。此外，三个大队还得到了一定的经济补偿，其中包括部分的现款和实物。1983年，石佛乡取代了石佛公社，养猪场也随之关闭。原养猪场占用的土地变成了林地。到了1990年，乡政府砍掉该地的树木，将其中三分之一的土地承包给韩庄的村民耕种，承包时间长达35年。此举立刻在乡政府和三个行政村之间引起了争议。阳谷县政府曾数次干预此事，但其于1988~1991年间下达的批示均表示，该土地归乡政府所有。最后，三个村庄不得不将县政府和乡政府告上了法庭。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

　　本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。