二、土地征用并不是促进经济发展的唯一手段（2）

　　三个村庄认为它们拥有该土地的所有权。这是因为公社在未经它们同意的情况下征用了这些土地，而且1980年签订的协议规定，如果养猪场倒闭，那么该土地的所有权应该售还给它们。县政府则搬出“1989年意见”，指出土地的所有权应当归属于乡政府。“1989年意见”规定，土地集体所有制可以根据兴建项目的需要做出相应调整（但中央从未就该问题达成一致意见）。至于1962~1982年间征用的集体土地，如果双方就征地（土地租赁除外）问题签署了协议，县、乡（镇）政府或村委会下达了正式批文，或者土地的所有制结构发生了变化（参见第14条），那么上述条款就具有法律效力。第14条的原文是这样的：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，１９６２年９月《六十条》公布以前开始使用的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有，１９６２年９月《六十条》公布时起至１９８２年２月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止，在此期间开始使用的，有下列情形之一的，分别属于乡（镇）或村农民集体所有：（1）签订过用地协议的（不含租借）；（2）经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或进行过一定补偿的；（3）原集体企事业单位体制已合法变更的。乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置、转出等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。”参见《关于确定土地权属问题的若干意见》，中国土地管理总览编辑委员会主编《中国土地管理总览》，第69~70页。县政府认为，既然双方早先签署了协议，而且三个村庄也已经得到了一定的经济补偿，那么土地的所有权理应归乡政府所有。乡领导则补充说，该土地的用途根本没有发生变化。早先乡政府在此植树造林，其目的就是为了发展该地的畜牧业。况且养猪场并未解散：场领导还在，房屋、猪舍尚存。此外乡政府的负责人还声称，既然乡政府拥有该土地的所有权，那么根据法律乡政府可以将土地的经营权承包给他人。

　　县法院迫于当地政府的压力，判定该争议土地归乡政府所有。三个村庄随后又向聊城地区中级人民法院提出上诉。中级人民法院撤销了阳谷县法院的裁决，判定该争议土地的所有权应归属三个村庄所有。法院做出该判决的依据主要有三点：（1）乡政府在征用这三个村庄的土地时，既没有得到任何的正式批文，也没有遵照正确的土地征用程序；（2）养猪场关闭以后，乡政府将土地发包改作农业用途，土地的用途已经发生了改变；（3）从1988~1991年，县政府下达了一系列指示，宣布土地所有权归乡政府所有，但这些指示缺乏相关的法律依据。

　　当前法院面临的种种困境来自法律制度自身的盲区。问题之一在于集体所有权的定性。正如我在第一章中指出的，为了避免引发大规模的社会冲突，中央政府有意不对集体所有权做出明确的法律定义，即所谓“有意的制度模糊”。因此，自经济体制改革以来，自然村的地位便岌岌可危。尤其是在城市化飞速发展的东南沿海地区，某些地方政府常常借法律制度的模糊性否认自然村的土地所有权。比如1998年国家修订《土地管理法》的时候，浙江省就建议更改《农业六十条》中土地产权结构的相关规定，取消自然村的土地所有权。参见《黑龙江省有关部门和一些专家、基层单位对土地管理法（修订草案）的意见》，全国人大常委会法制工作委员会主编《中华人民共和国土地管理法释义》，第366页。

　　早在20世纪60年代初，中央领导层就在集体土地所有权的归属问题上产生了分歧：集体土地所有权应该归属最基层的集体单位，还是较高级别的集体单位？浙江省认为，出于城市建设和区域规划的需要，集体土地所有权应归属较高级别的集体单位。但是如果采取这样的做法，自然村就无力阻止上级政府强制征地的行为。特别是近几年来随着房地产业的迅猛发展，土地价格飙升，如果国家否认自然村作为集体土地所有权代表的地位，那么自然村及其村民的法律权利将面临严重的威胁。为此，中央政府试图建立一些新的制度，而农村土地登记制度就是其中之一。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

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　　 本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。