三、地籍簿缺席带来的问题（1）

2014-04-07 17:37:52

　　这部分案例该案例出自刘新华主编《新土地管理法全书》第1卷，第909~913页（第二个案例）和第990~992页（第一个案例）。第一个案例中，原中文材料并没有给出村名和镇名。因此，我在这里称它们为X村和Y村。主要讨论中国土地登记制度的相关问题。中国不存在土地登记册，即所谓的地籍簿。细心的读者可能会注意到，此处的案例有时也涉及习俗权的问题。但是在国家和农村集体的产权矛盾中，习俗权问题显然处于更为突出的位置。而此处的两个案例则主要与农村集体之间的土地权属纠纷有关。为此，我在这一部分讨论的对象只限于土地权属的登记。要想制定行之有效且运作高效的土地政策，国家就必须明确土地的所有权，并将集体土地登记在案。正如罗顿R26;辛普森(Rowton Simpson)所说：土地登记……就政府而言至关重要。土地政策的制度框架及其实施，很大程度上依赖于有效的“土地登记”，即这些记录的制定和保存。参见Rowton Simpson,Land Law and Registration,p?3?然而土地登记本身并非目的而是手段，它是健全土地管理制度不可或缺的手段之一。反过来说，即使土地登记制度相当完善，它也无法直接带来土地使用和开发的规范化。如果土地登记制度想要真正发挥作用，那么它就必须在其他政策措施的配合下协同实施，比如健全国家的各项规章制度，进行司法和行政体制改革，以及建立一个运行良好的土地市场等等。然而正如我在第一章中谈到的，由于中央政府推行所谓的“有意的制度模糊”，自新中国成立以来从未开展过系统的土地登记工作。这样一旦涉及土地纠纷的相关案件发生，土地所有权登记证明的缺失就会给法院判案带来不少困难。以下的两个案例说明了这一点。

　　1992年，X村一纸诉状将Y村告上了法庭，双方争议的焦点是两村之间地处道载山的257亩土地。民国时期，国民党军队曾在这里建过兵站。截至农业集体化之前，X村利用该地经营创收以维持收支平衡。到了20世纪50年代，这块土地则成为两村的共有财产。1966年，省政府计划在这片土地上兴办一个桑蚕养殖场。养殖场和Y村签署了一份土地征用协议。养殖场和X村之间由于双方意见不合，则未能达成土地征用协议。过了一段时间，X村改变主意，同意政府的征地行为，为此它获得了1000元人民币的经济补偿。到了1980年，县政府为计划兴建的新县城展开了征地行动，养殖场也包括在此次征地的范围之内。县政府为此向这两个村庄发出通告，通知它们这块土地即将收归国有。但X村和Y村却认为县政府再次征用了它们的土地；换句话说，两村村民认为自己仍然是该土地的主人。因此，X村和Y村要求县政府承认它们的土地所有权，并给予它们适当的经济补偿。然而县政府不但无视它们的要求，而且还继续进行建筑工程的施工，结果来自Y村的30名农民合力捣毁了新建的建筑。经过长达两年的冲突，县政府成立了一个调查小组，专门负责调查此事。调查组在调查报告中指出，X、Y两村已于1966年与桑蚕养殖场就土地征用达成了协议，因此它们无权要求该土地的所有权，也无权获得任何形式的经济补偿。

　　但Y村并不就此善罢甘休，而是继续进行上访。1985年，县政府终于下达了一个通知。通知宣称，既然大家一直无法确定争议土地的权属，那么该土地的所有权应在两村之间平均分配，这样政府就可以在支付经济补偿的条件下再次征用该地了。这样一来，争论的矛盾为之一转，变成了X村和Y村之间的边界争端。X村在诉状中声称，X村应享有该地的所有权，其依据是两块石柱上的文书（其中的一块可以上溯至康熙年间，另一块的勘刻时间则是1922年）。Y村则力辩道，早在解放以前，本村村民就在该地上从事畜牧、农耕、烧砖等生产活动。根据县政府于1985年发布的通知，法院认为，因为缺乏书面的土地权属证明，该土地应归X村和Y村共有。这就意味着双方必须平分该土地的所有权。X村为此又向市人民法院提出上诉。市法院重新确认了两村对争议土地的共同所有权，认定该土地事实上已为国家所有，县政府将原本属于国家的土地返还给土地原主的决定是非法的。根据1986年出台的《土地管理法》，“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家所有，用地单位（在这个案例中为桑蚕养殖场）只有使用权。”参见1986年《土地管理法》第24条，农业部政策体改法规司主编《农业法全书》，中国农业出版社，1994，第557页。因此当县政府征用土地开办桑蚕养殖场时，该土地只有使用权发生了转变，而所有权则没有发生任何变化（我们已经在前文中碰到了类似的问题）。因此，两个村庄提出所有权和经济补偿的要求是毫无根据的。

　　

本文摘自《谁是中国土地的拥有者？》

　　本书启用了“可信度” 和“空制度”两个概念。一种为社会群体所信赖并确认为可信的制度，其创生在相当程度上取决于该群体根据其所面临的社会经济和政治因素所做出的选择和安排。无视这一条件，不仅会导致对社会行为人的行为方式作用甚微的空制度的产生，而且会导致社会不公加剧，甚至引起社会冲突。本书指出要正确理解中国农村改革所取得的成功，其诀窍在于理解政府所采取的放手政策，及其所刻意坚持的制度模糊原则的意义，因为这两者促成了适合不同地方特性并具有可信度的制度的产生。