第41节：地方债务与土地财政(2)
治理地方债务激增
刘煜辉 中国社会科学院金融研究所金融实验研究室主任
近年来，地方政府融资平台的债务问题已经暴露并引起了广泛关注。尽管地方融资平台等地方政府举债方式具有形式上的独立性，但其最终信用主体仍是地方政府。地方政府通过组建地方融资平台绕开有关对外融资的法律和制度障碍的过程，同时也是一个地方政府债务隐形化的过程。
地方政府债务隐形化造成的最主要的问题，是使得金融机构和监管部门很难对债务风险进行有效监控，因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警，由此更容易造成地方政府过度举债和过度投资的问题。
地方投资失控是主因
对于地方政府债务激增的传统解释是地方财政收支状况吃紧，扣除经常性服务项目支出之后的地方财政，根本无力承担公共基础设施建设所需要的项目资金。深层原因涉及到现阶段因分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等的问题。按照这个分析思路，当前地方融资平台债务激增的根本原因是地方财力不足，而不是地方公共资本投资预算失控、基础设施项目建设投资过度等问题。
1994年的分税制改革对中央与地方的相对财力确实具有根本性的影响。此后十余年间，财政体制基本保持着"收入上移、支出下移"的大体格局。但是最近几年来，随着中央对地方财政转移支付比例的不断提高，这种财政收支格局实际上已经发生了较为显著的变化。以2008年为例，统计数据表明，当年中央与地方的本级财政收入比约为53:47，本级财政支出比为21:79；但是如果考虑到中央对地方22945.61亿元的税收返还和转移支付支出，中央与地方的财政收入比实际约为17:83。2009年中央本级财政支出为15279.84亿元，比上年增长14.5%；中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元，比上年增长29.8%。与此形成鲜明对照的是，2009年新增的地方政府融资平台贷款高达3.05万亿，这其中还不包括通过发行信托产品和城投债券等其他渠道举借的债务。
由此可见，尽管当前中央对地方的财政转移支付制度仍不完善，但是如果仍然把地方政府债务激增的成因简单地归结为中央与地方的财政收支划分"不合理"，似乎已不再是一个非常恰当的解释；那种一味地强调因中央与地方财政收入比例失衡导致地方债务激增的说法，可能已经明显偏离事实。
如果真是中央将事权层层下压给了地方政府而导致地方不堪重负的话，那么地方借来的那些钱都应该用于当地的经常性开支，越贫困的地方欠债越多。然而，事实却是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目的支出。地方政府的债务规模并不与当地财政状况呈现反向关系，甚至越富的地方越热衷于搞额外收入。
本文摘自《寻找真实的成长》
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