4.2　汤姆金斯报告和1964年《银行业条例》

    4.2　汤姆金斯报告和1964年《银行业条例》
    其实，早在廖创兴银行挤提风潮过去后，即有人提出加强对银行管制、重订银行条例的问题。1961年7月5日，在香港立法局会议上，非官守议员邓·律敦治提出一项建议，鉴于最近民众对银行业务的批评，政府是否应该对香港现行的银行条例进行一次彻底的检讨，以便建立最低限额流动准备金制度，以及银行经营有关业务的划一标准。该项建议在官方会议上正式提出，立即引起银行界的密切注意。
    有关“管制银行”的问题早在1960年4月就有人提出，当时英国一位银行家访港，在对香港金融业作出一番调查后曾提出一项建议： 香港应设立一家中央银行。廖创兴银行挤提风潮发生后，有关设立中央银行的建议被再度提出。1961年6月下旬，前汇丰银行董事长兼总经理端纳公开发表谈话说，港府为维持香港经济稳定、顾全大众利益，应通过立法建立“银行稽核制度”，以对香港现有大小银行进行稽核。7月5日，邓·律敦治在立法局提出建议后，政府财政司在答复询问时即指出，鉴于香港银行日多，业务日广，政府应考虑实施比现行银行条例所规定的更大的管制。
    其后，港府邀请英伦银行高级职员汤姆金斯（H.T.Tomkins）访港，研究修订银行条例问题。1962年2月7日，汤姆金斯抵港。同年4月，汤姆金斯向港府提交《关于香港银行制度的报告及重订银行条例的建议》。该报告分三部分，第一部分重点检查了香港现行的银行制度，第二部分是结论和建议，第三部分包括一份取代1948年银行条例的立法草案。该报告认为，香港银行制度存在的主要问题是： （1） 银行数目太多，市场有限，使得争取存款成为十分激烈的竞争，这部分反映在以高息吸引存款和大量开设分行方面；（2） 部分银行对地产和股票过度贷款及投资，在房地产和股票市场陷得过深；（3） 家族性银行往往将银行业务和董事们的家族企业结合在一起，影响了银行存款的安全性。
    汤姆金斯报告书特别指出当时香港一些本地中小银行对房地产和股票市场过度投入所存在的风险：“无疑，若然能够在地产及股票市场作出成功的投资，收获仍然是十分可观的；而且也有不少银行是依靠地产买卖的盈利，才建立了今日的成就。不过，这并不是一个健全的银行体制，事实证明不少银行因未能遵守‘借贷平衡’的原则，以致产生运作上的困难。”针对香港银行制度存在的问题，汤姆金斯报告书提出了重订银行业条例的一系列建议： （1） 规定银行至少要持有500万元的实收股本，并建立同等金额的公开准备金；（2） 为保护股东和存户的利益，对银行活动实行一系列的限制，包括对某一个人、某一公司或董事们及雇员们的贷款总额作出限制；（3） 规定银行的流动资产比率至少为25%，以应付银行的短期债务，包括现金或通过结算；（4） 加强对银行账户的审计，并要求银行全部公布其每年的资产负债表；（5） 规定银行须定期向财政司提交月度和季度报告以作为银行监理专员监督和检查的基础；（6） 任命一名银行监理专员负责对银行进行监察和签发牌照，并有权对不满意的银行实行管制或撤销牌照。
    1964年11月16日，香港政府根据汤姆金斯报告书的建议，制订并在立法局通过了1964年《银行业条例》，同时废除1948年的银行条例。新银行条例吸收了汤姆金斯报告书的所有主要建议，并在此基础上进一步加强监管，如规定凡有违反本条例的，当局有权进入经营场所搜查，逮捕并起诉违法的银行董事及职员。新条例对非公司组织的家族性小银行也有专门的规定，准许其免受有关银行资本要求、流动资产比率、对贷款和投资的限制等条款的约束，但不得使用“银行”及其衍生字眼等名称进行经营，并不得接受超过200万元的公众存款。新条例还对银行业务作了更严谨的规定。同年，根据新条例，香港银行监理处成立。
    不过，1964年《银行业条例》尚未有效发挥作用，就爆发了更大规模的1965年银行危机。1967年，港府即对危机中该条例暴露的漏洞进行了修订，其主要要点是： （1） 将财政司监管银行的权力交由银行监理专员直接行使；（2） 将银行实收股本的最低限额从500万元提高到1000万元，准许4年宽限时期，并规定银行如果4年后仍未符合要求，其存款限制为银行实收股本和准备金的10倍；（3） 对流动资产的定义作了更严谨的解释，规定只有与其他银行往来的净余额才可以算入流动资产，以防银行相互借贷制造假象；（4） 银行监理专员有权在适当的情况下指定第二审计人员，并要求该人员审查以后的月度报表；（5） 银行开设分行须经银行监理专员批准并缴纳费用。
    香港政府除了修订银行条例之外，还宣布停止签发银行牌照使银行业得以有机会整固。政府“冻结”银行牌照的措施一直持续到1978年，其间曾于1972年对英国的巴克莱国际银行发放单项银行牌照（即只准在区内开设一个办事处）。此外，政府在1969年、1971年和1980年先后对银行业条例进行了进一步的修订。
    1964年的《银行业条例》以及作为制订条例基础的汤姆金斯报告书，将对银行业的监管重点放在纠正银行在经营管理上的不当行为，加强审慎的财务管理方面，而不是香港银行体系在结构上的缺陷，对社会上要求设立中央银行的呼声没有给予回应。对此，当时由华侨日报编印的《香港年鉴》曾作出这样的评论：
    “汤姆金斯这项举案，是偏重于消极管制的，似欠缺积极性之扶助，当然香港有少数银行是从事贸易投机和套汇、投机的各种不正当之营业确须立例予以管制，又如某些银行对地产股票投资之过多，亦宜设法予以指导。消极之管制，仍有其必要。但香港银行目前之急切问题，还是在正确之领导和积极之扶助，要达成此两项工作，必须迅速设立中央银行……
    “要达到管制银行之理想目的，必须迅速设立一家完善之中央银行，因为只有中央银行才能彻底地担负起管制银行之任务，世界任何国家，都以中央银行管理一般银行的，故又称为银行之银行。它是以超然的立场来主持一国之金融事务。
    “各国之中央银行，单独享有发行钞票之特权，因此，它不能经营商业银行之业务，对所有银行一视同仁，并无轩轾，中央银行又是一般银行之最后救护者，遇有银行挤兑等事情，中央银行必须负起支持的责任，所以，我们赞同香港有合情合理之法例，来管理银行，但我们更坚决主张，香港必须有一中央银行，来执行管理银行之任务，及健全整个金融制度，以协助香港经济之发展。”〔20〕

本文摘自《香港金融业百年》

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　　香港金融中心的前世今生　　金融业界的风云人物,港币汇率机制形成的轨迹,亚洲金融危机的当代启示……　　本书从历史的角度，对一个半世纪以来香港金融业的演变、发展脉络进行细致的梳理和深入的剖析，从中探索香港金融业发展的一般规律、香港金融制度变迁的路径依赖，以及1990年代中期以来香港金融业面临的挑战和机遇。