因循守旧的官僚

　　泡沫经济崩溃，官僚开始迷失

　　被国民推选出的政治家作为国民的代表，决定国家运营的基本方针，而具体政策的落实与实施则是由官僚来完成。自明治以来的百年间，日本的现代化道路可以说都是由官僚制度支撑的。即便在政局摇摆不定的时代，背后依然是“霞关”的官僚牢牢掌控局势，发号施令，开辟国家运作的基本线路。

　　“二战”前的日本有“内务省”这样一个官僚机构，一手掌握管辖现在的厚生劳动省、国土交通省、总务省、国家公安委员会等部门的权限，对国家的现代化建设做出了巨大贡献。

　　日本的私铁（私营铁路）充分展现了内务省的工作水平。现在，铁道归国交省运输局管、城市开发归本市或地区的整备局管、住宅修建归本市或地区的住宅局管、医院开业归厚劳省管，各不相同的许可认证机关各司其职。但是当时的内务省可以对这些事务进行统一

　　授权。

　　结果，私铁的铁道网从主要车站向郊外延伸，在沿线的每个站点都修建住宅或开发商业区，逐渐形成街道，城市人口也因此被分散。世界上大城市的共同烦恼就是贫困人群遗留在城市内部，形成贫民窟。但是在日本，由于私铁沿线人口分散，城市内并未形成贫民窟。这样的私铁网在世界上是独一无二的，对于打造健全的中产阶级、建设现代化而言，也是不可或缺的硬件条件之一。

　　官僚制度从“二战”后的复兴到经济高速发展时期，一直都发挥着巨大的职能。原因在于连政治体制都几乎化为乌有的日本，为了实现复苏，只能由仅存的官僚来讨论天下及国家大事，从全局出发制定政策并付诸实践。

　　据说川崎制铁在建造日本第一个高炉的时候，国家并没有给予支持。之后，通商产业省（现在的经济产业省）开始宣传“铁就是国家”，日本才将发展钢铁产业视为国策，倾力于钢铁生产。其结果就是，日本的钢铁生产厂家数以绝对优势位居世界前列。当时，我们都仔细地拜读了通产省制订的5年计划。

　　在日本钢铁产业迎来全盛期之时，通产省又开始宣传“产业的难关是半导体”。以此为契机，日本企业开始加快对半导体产业的投资，“后起之秀”的日本半导体产业须臾之间就攀上了世界首位。接着，在后半导体时代，日本开始倡导向信息化社会转型。尽管有生搬硬套美国之嫌，却没有悬念地再次大获成功。

　　就这样，中央官僚起到了长期战略的指挥作用，使日本的产业结构发生了显著的变化。毁掉煤矿、破坏生产纤维的织布机、减少造船厂一半的船只，日本上演了一场场触目惊心的产业结构转换。

　　然而，20世纪90年代泡沫经济的崩溃是一个分水岭，官僚从此走向迷失。

　　当时，我曾在媒体上屡屡发出警告：“东京地价会降至现在的十分之一”，“日经平均指数会跌破1万日元”，“大约100家银行会倒闭”等。这些都非我信口开河而故意发表与众不同的言论，而是我运用目前开始广泛被使用的收益还原法，利用租金推算合理的不动产价格，并加以累计得出的结论。

　　20世纪90年代初期，我曾与大藏官僚多次争论，他们的说法是：“正是因为有你这样的人起哄，才会发生冲突。我们一定会让日本经济软着陆的。不要再废话了！”从那时起，官僚的自以为是、全局观念的欠缺以及临阵磨枪的应对手法变得更加不堪入目，日本陷入了最初的“失去的10年”。

　　之后，在“久治不愈”的萧条时期，官僚受到的压力加剧，出现了政治企图控制官僚的“政高官低”的情况。这个“企图”的化身，就是提出“政治主导”的民主党政权。

　　然而，当今日本政治家多是既无经验又无领导能力的懒散之徒，他们不可能胜任“政治主导”的重任。面对不依赖官僚的力量势必一事无成的现实，他们很快就会裹足不前。结果，民主党干事长代理（现在的经济产业大臣）枝野幸男竟然亲口说道“不应该说什么‘政治主导’之类如此轻率的话”，然而曾一度被废除的“官僚主导政治的象征”——事务次官会议再次开启，预示着政治主导的课题正在悄然回归。

　　满怀激情地要用自己的双手制定政策的政治家们，已经束手无策了。另一方面，官僚们大概因为长期脱离政治舞台，加之世人过度抨击，亦逐渐失去了政治家不掌权时也能掌控国家的统治能力。政治家与官僚也逐渐无法描绘国家的前景。如今，泡沫经济崩溃已经过去了20多年，日本却仍然深陷迷失的境地。

　　在“二战”后的复兴期与经济高速发展时期，为日本的将来描绘伟大构想的部门是大藏省主计局。基于该构想，大藏省主计局听取各省厅内各部局的国家战略意见，对政策进行优先排序，并在统计年度收入的基础上，分配支出。

　　当时，各省厅内被称为计划科长或企划科长的精英们，接二连三地实施了众多新的事业计划，包括从钢铁、半导体的增产计划，到城市基础设施及工业区整备计划等各个方面。由此?来，当时应该也存在着从零开始制订计划、规划预算的官僚。

　　而如今却只剩下这样的官僚——他们自入省以来，就连规划预算一事也是敷衍了事，只将上一年度的实际开支进行5%范围内的上下加减。也就是说，他们只会因循守旧、故步自封。日本之所以无法革新，最大的原因就在于此。即使世界早已发生变化，日本也不会重新评估他们过去制定的策略或框架，尽管这些策略、框架曾经一度收到了成效，但如今却已经与时代全然不符。造成这样的现状，不仅仅是官僚的责任，更是由政治家、媒体以及全体国民造成的。曾经能够拉动政治家乃至媒体与国民的官僚机构，如今已严重地机能不全。

　　 机构的臃肿化、专一化

　　官僚机构之所以机能不全的原因之一，就在于组织过于臃肿化与专一化，导致官僚无法总揽全局。

　　在小型机构内，一人不得不身兼数职，而机构越臃肿，分工就会越专一化、精细化，大家各司其职、各尽其责。但随着某一个方面的专家日益增多，组织逐渐变得无法统观全局。正如“有科无局”、“有局无省”、“有省无国”所说的那样，各自为政的派别主义日趋泛滥。

　　比如，询问外务省的人“日本的外交应当如何”这样基本的问题，没有人可以答得上来。外交官们都在说“因为我是美国方面的专家……”“我是中国方面的专家，所以……”朝鲜半岛出事的时候，被问起如何拯救身处韩国的日本人（长期滞留的3万人和观光旅游的3万人），他们也是一脸的茫然。现在采用的人才培养模式依然停留在美（中）苏冷战时期。外交对于国家而言，既是贸易又是防卫。即便外界环境已经发生巨大的变化，官员晋升模式却一如既往，甚至变得更加细化烦琐。

　　厚生劳动省是掌握国家29%预算的大型机关，负责处理的事项涵盖从劳动问题到福利、年金、护理、医疗、雇佣等众多领域。据说素有“年金先生”之称的前厚生劳动大臣长妻昭，就是被如此繁重的工作量彻底压垮了。事务方面的最高首脑事务次官，也忙于对出自前劳动省和前厚生省的人进行人事安排，所以厚生劳动省内并没有可以总揽全局的人。

　　对于少子化这一问题，官僚也缺乏全局观念，因此迟迟拿不出有效的解决方案。如果要解决父母边工作边抚养孩子的问题，就需要在他们的工作单位或家庭住宅附近建设一些可以托管幼儿的场所，这点只要站在有孩子的家庭的立场上，就马上可以明白。然而，官僚却没有想出这样的对策。就算要设立这样的场所，官僚连如何部署、需要多少预算都不清楚。

　　如果有人提出幼儿园或托儿所的数量不足，需要建立更多的幼儿园或托儿所，官僚就会去落实。但是，若谈及需要一个在父母意外加班晚归的时候也能一直托管幼儿的场所，他们的行动就会戛然而止。尽管厚生劳动省的回答中并没有体现出他们的真实想法，他们也无非是认为至多可以将保育设施的开放时间从晚8点延长到晚10点，这就意味着要增加预算，以支付员工的加班补贴。

　　也可以不新建设施，而将孩子的托管工作交托给地方。地方上有很多养育幼儿经验丰富且精力充沛的高龄人群，因此可以制订委托这些人照看幼儿的计划。但是，总务省（旧自治省）也没有想出这样的对策。即便他们能够应付少子高龄化的问题，对于如何解决双职工家庭及单亲家庭的增加，他们也仍旧毫无头绪。

　　官僚的某些想法甚至还曾经对国民造成了伤害。现在，据说三个国民中就有一个花粉症患者，但是政府依然继续发放补助金，来种植杉树林。

　　日本杉树花粉增多的起因，在于“二战”后的植树造林政策。当时住宅建设盛行，导致木材匮乏，因此政府提倡种植长势快的杉树林，并发放补助金。于是，杂木林被大量砍伐，除北海道和冲绳以外，日本的许多山，尤其是首都圈附近的山上都种满了杉树。

　　尽管如此，在将种植的杉树当作木材采伐使用的时候，也没有什么问题。因为树龄小的杉树不会传播花粉。但是后来，便宜的外来木材开始进入日本，如果进一步放宽进口限制的话，国产杉树就更没有市场了。

　　在外来木材的冲击下，国产杉树不再被砍伐，经过三四十年之后，树林迎来了“开花适龄期”，黄色的花粉开始大量扩散。杉树此时已经无法获利，不再被采伐，但是林野厅依然继续对植树造林给予补助金奖励。另外，杉树也会因花粉的传播而自然繁衍，孕育出新的杉树。如此一来，日本进入了杉树大繁殖的时代。起初官僚创立该制度的初衷也是为了解决全国性的问题（住宅建设盛行导致的木材匮乏）。如今，该制度引发了新的问题，理应另当别论，但官僚们却想不出解决问题的根本性措施。

　　从苦于花粉症的国民的立场而言，要解决该问题，只需要砍伐掉已经种植30年以上的杉树，再恢复种植最初的杂木即可。林野厅的官僚连如此简单的解决方案都想不出来，反而认为，他们的工作应当是开发杉树花粉扩散预报系统，或者委托大学研究出不会传播花粉的杉树，这些想法简直是滑天下之大稽。政治家也完全没有想到只要将杉树全部砍掉，就能赢得受花粉症困扰的国民的支持，也就是日本国民总数的三分之一、3 000万票的支持。日本至今仍因在南极附近的海洋捕杀鲸鱼而备受世界的谴责，也是“因为有这样一个政府”。

　　官僚缺乏全局观念，一味依仗过去的成功经验，沿袭前人的政策，其结果就是在经济增长时期领先于世界5年的日本政策，如今已经落后了30年。

　　如果对经产省的官员说：“像过去的通产省那样，你们也试着制订一份5年计划，怎么样？”他们就会回答：“要说制订，大家齐心协力也能制订出来。但是即便我们做出一个构想，来引领国家未来5年又当如何，有谁会相信呢？”——如此理所当然。

　　当今官僚已经无法再讨论天下及国家大事，以他们的能力是不可能制订出5年计划的，也没有制订计划的精力。他们能做到的充其量不过是取出些预算，交给某处的研究结构，令其“制订出一份5年计划的提案来”。

　　只制定于己方便的法案

　　本来，制定法律是立法机关即国会的工作，但是国会议员作为其成员，却不能制定法律。究其原因，是因为复杂的法律体系成了累赘，使得制定新法律成为一项艰巨的任务。另外一个原因在于，日本没有废除旧法的法律（“日落法”）。一般的法律都有年限，但是在日本，连为恢复经济而制定的《延期偿付法》之类的法律，在到期时也被继续延长。

　　在制定新法时，必须注意不可抵触旧法。然而在日本，明治时期制定的许多法律仍残留至今。六法全书的大半部分内容，都是在“二战”前制定的。制定的新法律不得抵触全部的旧法，这对于法律专家来说也是一件相当困难的工作，而并非专家的国会议员们更是无从

　　下手。

　　如此，可以拟定法律的便只有熟知相关内情的内阁法制局。内阁法制局作为在法制方面直接辅佐内阁的机构，在明治宪法颁布之前就已经存在，各省厅内精通法律的官僚都被调往这个古老的机构。该机构的首脑——内阁法制局长官被誉为“法律的守护者”。制定法律的专家云集于行政机关内，此事说明了日本的很多情况。

　　尽管立法机关也拥有参议院法制局、众议院法制局等专职部门，不过遗憾的是，这些部门并不具有可以与内阁法制局抗衡的力量。结果，本应由行政机关执行立法机关制定的法案，但隶属于行政机关的内阁法制局，却连编写法案的职能都包揽了过来。这就是如今日本三权分立的状况。

　　如果国会议员想要制定法案，会怎样呢？从我自身的体验来看，阻力会很大。

　　1992年，在创办“平成维新会”的时候，我与自己推荐并声援的议员约定，请他们在国会上提交《八三法案》（于《新大前研一报告》中提出，旨在确立日本居民的主权）。为建立新的国家，该法案是不可或缺的。

　　但是，当真正开始着手相关工作时，他们就受到了来自各个方面的阻力，陷入了一事无成的困境。

　　大部分议员行动失败都是因为所属政党不允许议员立法，但那些努力克服了该障碍，以期提交法案的议员，又要面临内阁法制局的吹毛求疵。他们并没有考虑 “如何使之成立”，而是展开了“为什么难以成立”的讨论。议员们的能力尚不足以跨越这个障碍。

　　内阁法制局百般挑剔，“这与××法律相抵触”，对不通过法案的原因发表各式各样的意见；或者提出修正意见，“这里与××法律相冲突，所以这个句子改成这样如何”。最终问世的法案，往往被艺术性地加工、面目全非，令人难以窥探制定此法案的初衷。

　　法律也有“最佳使用时期”。在日本，已经“过期”的法律依然有效，因此总是难以开展根本性的改革。如果日本也有设定法律有效期限的制度，就如美国在20世纪80年代制定的“日落法”一样，那么日本的情况或许会有所改善。如果存在这样的制度，在法律的“截止日期”到来之际，就可以对该法律是否可以继续存在进行评价，继而留存有必要的条文，摒弃不必要的或是落后于时代的部分。

　　但是在日本，旧法像网一样无处不在，导致想要通过革新性或者根除性的法律，就像《圣经·新约·马太福音》中描述的那样，比骆驼穿针眼儿还难。在这种状况下，就只能制定一些方便官员的法律。

　　于是，国会议员尽管是立法机关的成员，但是他们即便曾经通过了某法案，却也从未制定过任何法案。日本立法机关法制局的职能本应得到进一步的强化，但是官署不可能会欣然协助这种有利于政治主导的事情，因此人才也无法聚拢。

　　如果内阁法制局掌握了立法权，国会议员就会前来委托其制定法律。而内阁法制局就可以阳奉阴违，表面上做出一副顺从的样子，实际却只制定对自己有好处的法案。而且，他们也可以使某项法案成立，再署上某个国会议员的名字，做到“刀切豆腐两面光”。国会议员也会比一般人更早知晓法案内容，进而从中渔利。无论官僚制度如何恶化，只要拥有立法职能，官员就可以“永葆活力”。

本文摘自《日本的迷惘与绝望》

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　　日本从1991年泡沫经济崩溃之后到2002年，经历了“失去的10年”，但现在又有了“失去的20年”，甚至“失去的30年”的说法。日本的经济一直处在一个低迷的状态，虽施行了一系列的改革，但这个改革非常困难。曾经大获成功的旧“日本模式”已经完全陈腐僵化。实施革故鼎新的大改革、创造全新日本的时机已经到来！
　　本书作者大前研一作为亲历者，针对日本的新国家战略展开论述，对日本当前整个社会状况以及经济、国民生存现状进行了犀利的点评，并对日本政界实施的各项政策提出中肯的建议。举例翔实，说理清晰，分析透彻，写得很有分量。他警醒日本政府当局，真是应该拿出置之死地而后生的勇气和决心来进行彻底的变革了！
　　邻国日本的经验和教训，日本未来发展战略的重新思考，为中国的发展提供了有价值的思索和借鉴。