第43节：地方债务与土地财政(4)
不能仅限于融资机制改革
在现行体制下，仅限于融资机制的技术性改革，难以有效约束地方政府的投资冲动。地方债务治理机制的核心应当是建立强化的资本预算约束机制。
中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划，从设计论证到实施运行的各个环节通常都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算，从而使得城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节，不少地方的城市发展总体规划中甚至都没有什么实质性的公共资本投资预算计划。由此往往导致城市基础设施建设普遍缺乏统筹，通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动，如果在项目启动之后发现项目建设资金预算不足，就被迫追加预算。至于何种公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化的目标，或者说如何从社会发展角度安排项目建设的优先顺序，往往不在一些地方公共资本投资决策的议事范围之内 。
要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制，仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制，只有在此基础上，才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。
如何摆脱土地财政
陆磊 广东金融学院副院长
中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，是融资平台与土地财政问题的根源。
以分税制改革为分水岭，在近15年间，中央财政收入占比从40%上升到50%以上，与此同时，地方财政支出占比60%持续攀升到80%。当然，整体财政收支通过中央再分配得以平衡。但地方守土有责，在之前经济滑坡期有保增长、保就业和保民生压力；在当前的通胀背景下又负有管住米袋子和菜篮子的责任；在经济转型和结构调整期还承担着通过固定资产投资发展战略性新兴产业的职能；再以当前热议的保障房为例，以大数4000万套，在不考虑建材成本呈现逐步上升趋势、不考虑土地成本，仅以每平方米建筑成本3000元计算，假设每套80平方米，则全部投入将接近10万亿元，这意味着投资总规模将超过2009年财政投资计划的2倍。
在如此逐步提高的刚性支出背景下，地方政府具有持续"开源"的内在冲动--信贷和土地成为筹资的两大模式。
一是银行中长期信贷需要的抵押品，主要体现为土地。二是地方财政的土地出让金收入连年攀升，2010年已经达到2.7万亿元。当土地出让金收入形成后，按照固定资产投资所需自有资金比例，地方又可以再度完成杠杆化，以此撬动银行信贷。
于是，我们观察到一种土地与信贷循环往复的交易流，通过土地，财政和金融再度实现相互捆绑，成为地方政府的融资圣经，并把房地产彻底改造为一种金融资产，所谓"大金融板块"。
一旦出现土地财政，且地方财政支出刚性，则房地产价格泡沫化，决策当局等于骑上了老虎背，只能随其狂奔而骑虎难下。当前的"限购"令虽然一定可以形成抑制房价的效果，但只要土地财政问题没有得到本质解决，限购必然面临某种尴尬：一方面，限购抑制了土地出让金来源，将在根本上造成地方财政收支失衡，所有债务负担最终仍将体现为中央的包袱；另一方面，假如在地方财政收支压力下放松或取消限购，房价反弹势必发生；此外，还蕴含着某种极端情形--不排除信贷违约时，土地和房产等抵押品会作为抵贷资产进入银行，又因找不到合格竞购对象，大量缺乏流动性的资产将堆积到银行账面上。
本文摘自《寻找真实的成长》
中国2012：寻找真实的成长
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